«Законопроект очень сырой и непроработанный»

Как в Госдуме будет проходить закон по РАН, рассказывает председатель Комитета по науке Валерий Черешнев

В среду Госдума в первом чтении рассмотрит законопроект об академии наук. О недостатках этого проекта и предстоящей в парламенте дискуссии «Газете.Ru» рассказал председатель комитета по науке и наукоемким технологиям, профессор, академик РАН и РАМН Валерий Черешнев, член партии «Справедливая Россия».

— Валерий Александрович, накануне Ольга Голодец встречалась с депутатами Госдумы. Что обсуждалось на этой встрече?
— Обсуждались те же самые вопросы по проекту Федерального закона «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»: как мы понимаем его направление, что это по управлению институтами, как это будет, какова роль ученых, почему надо избирать всех член-корреспондентов академиками. Ольга Юрьевна сказала, что правительство открыто для дискуссии. Мы также предлагаем все эти вопросы обсуждать.

Заключение комитета Государственной думы по охране здоровья

Рассмотрев проект Федерального закона № 305828-6 «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесенный правительством Российской Федерации (далее законопроект), комитет Государственной думы по охране здоровья отмечает:

Законопроект, по мнению авторов, разработан в целях оптимизации организационно-правовых механизмов управления российской фундаментальной наукой, повышения эффективности фундаментальных и поисковых научных исследований, обеспечивающих получение научных результатов мирового уровня.

Проектом федерального закона предлагается создание общественно-государственного объединения «Российская академия наук» с ликвидацией действующих Российской академии наук (РАН), Российской академии медицинских наук (РАМН) и Российской академии сельскохозяйственных наук (Россельхозакадемия) и передачей Российской академии образования (РАО), Российской академии архитектуры и строительных наук (РААСН) и Российской академии художеств (РАХ) решением правительства Российской Федерации в ведение уполномоченных федеральных органов исполнительной власти с учетом их отраслевой направленности.

Комитет обращает внимание, что, согласно статье 19 законопроекта, Российская академия наук, Российская академия сельскохозяйственных наук, Российская академия медицинских наук со дня учреждения Российской академии наук прекращают в установленном законодательством Российской Федерации порядке свою деятельность, а правительство Российской Федерации в течение трех месяцев назначает ликвидационные комиссии и устанавливает порядок и сроки ликвидации указанных государственных академий наук и утверждает критерии и порядок проведения оценки деятельности организаций, подведомственных Российской академии наук, Российской академии сельскохозяйственных наук, Российской академии медицинских наук. Однако в законопроекте отсутствуют сроки, в течение которых должны быть разработаны критерии и порядок оценки деятельности подведомственных организаций.

Обращаем внимание на то, что организационно-правовая форма «общественно-государственное объединение» отсутствует в Гражданском кодексе Российской Федерации.

Законопроектом предполагается создание аппарата Российской академии наук в целях осуществления «…финансового и материально-технического обеспечения деятельности Российской академии наук» и уполномоченного федерального органа исполнительной власти (агентства?), осуществляющего функции по управлению государственным имуществом научных организаций РАН. Непонятна, по сути, роль каждой из вновь создаваемых структур, порядок их взаимодействия в пересекающихся сферах деятельности, взаимная подчиненность при условии того, что обе они находятся в ведении правительства Российской Федерации, и юридическая ответственность за организацию обеспечения деятельности РАН.

Вызывает опасения отсутствие в законопроекте подходов к выбору методики оценки деятельности организаций, подведомственным академиям наук, на разработку которой правительству Российской Федерации отводится шесть месяцев со дня утверждения критериев и порядка проведения оценки деятельности этих организаций. По результатам проведенной оценки правительство Российской Федерации должно утвердить следующие перечни организаций:

1) подлежащие передаче в ведение уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по управлению государственным имуществом научных организаций Российской академии наук;

2) подлежащие передаче в ведение иных федеральных органов исполнительной власти;

3) подлежащие реорганизации или ликвидации.

При подготовке законопроекта авторами не учтено, что на данный момент 19 федеральных медицинских центров, подведомственных Российской академии медицинских наук в соответствии с пунктом 9 Правил финансового обеспечения оказания высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации в федеральных государственных бюджетных учреждениях за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете Министерства здравоохранения Российской Федерации, утвержденных постановлением правительства Российской Федерации от 15 декабря 2012 г. № 1312, участвуют в оказании высокотехнологичной медицинской помощи (ВМП). Так, запланированные объемы ВМП в указанных медицинских центрах на 2013 год составляют 49 349 больных, в том числе 16 202 ребенка.

Отсутствие четко прописанного алгоритма действий, оставляющее возможность реорганизации и ликвидации, согласно законопроекту, данных учреждений, создаст серьезные проблемы в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи гражданам Российской Федерации в части высокотехнологичных видов лечения.

Деятельность научно-исследовательских медицинских центров РАМН отличается от других научных организаций РАН наличием клинических баз, которые осуществляют непрерывный процесс планового оказания дорогостоящей высокотехнологичной медицинской помощи, эффективность которой во многом определяется возможностью оперативного принятия решений, в том числе по управлению финансовыми ресурсами. Предполагаемое законопроектом фактическое лишение РАМН полномочий по осуществлению финансово-хозяйственной деятельности не позволит указанным учреждениям оказывать высокотехнологичную медицинскую помощь, нарушит преемственность в развитии и тиражировании уникальных медицинских технологий.

Принцип полного разрыва между функциональной составляющей медицинских учреждений РАМН и организационным, материально-техническим обеспечением ставит под сомнение само существование их как клинических баз.

Не указывается источник приведенной в финансово-экономическом обосновании законопроекта потребности в дополнительных финансовых обязательствах Российской Федерации в размере 514 240 тыс. руб., хотя расходы федерального бюджета на здравоохранение в период 2013–2015 годов сокращаются.

Особо следует отметить, что законопроект предусматривает внесение изменений в ряд подзаконных нормативных правовых актов прежде всего правительства Российской Федерации, в отсутствие которых все предложенные изменения не могут быть реализованы.

При голосовании за два варианта заключений комитета по законопроекту с формулировками «поддержать концепцию законопроекта» и «не поддержать законопроект в предложенной редакции» голоса членов комитета разделились поровну. В соответствии с регламентом Государственной думы решение комитета считается непринятым.

Первое чтение по законопроекту будет завтра, а второе и третье, как мы договорились, будет перенесено на осень.

— Она как-то смогла убедить вас в своей правоте?
— Да нет. Кого она убедит? Конечно, не смогла.

— На каком этапе прохождения в Госдуме находится проект закона о РАН?

— Согласно решению совета Государственной думы от 1 июля 2013 года комитет Государственной думы по науке и наукоемким технологиям назначен ответственным по указанному законопроекту. Его рассмотрение в первом чтении назначено на 3 июля.

— Как вы оцениваете шансы его принятия в первом чтении?
— Единая Россия поддержит. «Справедливая Россия» и КПРФ — нет. А что касается ЛДПР, я пока не знаю их позиции.

— При полной поддержке «Единой России» он пройдет?
— Да, конечно, пройдет.

— Какова ваша личная позиция по данному закону?

— Текст законопроекта очень сырой, недоработанный, и очень многое надо пересматривать.

Заключение комитета Государственной думы по вопросам собственности

Комитет по вопросам собственности рассмотрел проект федерального закона № 305828-6 «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части, относящейся к вопросам ведения комитета, и отмечает следующее.

В соответствии с Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике» распоряжение и управление находящимся в федеральной собственности имуществом, закрепленным за подведомственными РАН организациями, осуществляется от имени Российской Федерации непосредственно Российской академией наук. К числу подведомственных организаций РАН относятся юридические лица различных организационно-правовых форм — федеральные государственные унитарные научные предприятия, государственные научные учреждения. Кроме того, РАН распоряжается отдельными объектами недвижимого имущества, которые в большинстве случаев представляют собой сложные имущественные комплексы, используемые в научных целях. Президиум РАН также назначает руководителей всех подведомственных организаций.

В соответствии с законопроектом РАН и отраслевые академии в качестве федеральных государственных бюджетных учреждений подлежат ликвидации.

Одновременно предусматривается создание учрежденного Российской Федерацией общественно-государственного объединения «Российская академия наук». При этом к указанному объединению не переходят имеющиеся в настоящее время у РАН вышеупомянутые полномочия по распоряжению имуществом подведомственных организаций.

После принятия законопроекта полномочия по распоряжению и управлению всеми организациями и имущественным комплексом РАН будет осуществлять правительство Российской Федерации и уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти. Такими органами могут быть федеральное агентство по управлению имуществом Российской академии наук, которое планируется создать, так и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, а также отраслевые министерства. К правительству также переходят полномочия по назначению «с учетом мнения президиума Российской академии наук» руководителей подведомственных организаций.

По мнению комитета по вопросам собственности, существующая структура имущественного комплекса РАН и порядок управления и распоряжения имуществом в целом отражают специфику научной деятельности структур РАН и позволяет академикам — руководителям научных институтов, лабораторий и иных организаций РАН оперативно перераспределять финансовые средства и принимать решение о том или ином способе использования имущества в целях реализации определенных научных программ РАН, ее отделений и подведомственных организаций. Вместе с тем необходимо отметить, что такой порядок распоряжения и управления федеральным имуществом не является в полной мере прозрачным и эффективным, в связи с чем данный порядок нуждается в совершенствовании.
Комитет по вопросам собственности полагает, что необходимое повышение эффективности использования федерального имущества РАН, усиление целевого характера его использования, обеспечение контроля органов государственной власти и академического научного сообщества за распределением денежных средств и использованием объектов имущественного комплекса РАН не должно нарушить базовый принцип единства управления фундаментальной наукой и ее материально-имущественной основой. Именно несоблюдение в законопроекте этого принципа может повлечь за собой невозможность либо неэффективность выполнения академией функций, возлагаемых на последнюю законопроектом.

В этой связи предлагаемая законопроектом организационно-правовая форма создания РАН — общественно-государственное объединение, при которой РАН не может быть главным распорядителем средств федерального бюджета и осуществлять функции по распоряжению и управлению имуществом подведомственных научных организаций, представляется недостаточно обоснованной в связи с невозможностью развития фундаментальной науки, решения экспертных и аналитических задач без постоянного информационного обеспечения, наличия экспериментальной базы и в целом без непосредственной связи реализации программ научных исследований и необходимых для этого решений по использованию предназначенного для таких целей федерального имущества.

В этой связи, по мнению комитета, объединение отраслевых государственных академий и РАН могло бы быть произведено путем присоединения к последней отраслевых академий без процедуры ликвидации РАН и с сохранением ею статуса федерального государственного бюджетного учреждения и соответствующих полномочий в имущественно-бюджетной сфере.

С учетом вышеизложенного комитет по вопросам собственности считает, что положения проекта Федерального закона № 305828-6 «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», касающиеся реформирования имущественных отношений, нуждаются в существенной доработке ко второму чтению в аспекте настоящего заключения.

Поправки, внесенные ко второму чтению, думаю, будут очень и очень кардинальные. Возможно, поменяется сама концепция закона.

— Каково было решение вашего комитета по законопроекту?
— Вчера на заседании нашего комитета депутаты высказывали разные мнения. Ряд депутатов высказывался о возможности принятия данного законопроекта в трех чтениях в эту, весеннюю сессию. Было предложение полностью перенести обсуждение на осень, в том числе и первое чтение. Но в ходе обсуждения все-таки было принято решение рассмотреть этот законопроект в первом чтении еще в весеннюю сессию, а второе и третье чтение перенести уже на осень. То есть у общественности будет время, чтобы познакомиться с законопроектом и предложить свои поправки.

— Какова, по вашему мнению, судьба вотума недоверия правительству, который хочет инициировать КПРФ?
— Возможно, пройдет, возможно, и не пройдет. КПРФ сейчас собирает необходимое количество подписей. Если удастся набрать, значит, будут объявлять. Если получится, то это уже моральное воздействие. Правительство назначает президент страны. Только председателя правительства избирает Дума, однако по предложению того же президента. Предположим, выразят вотум недоверия. Что дальше? Как президент к нему отнесется?

Все четыре фракции, даже единороссы, уже выразили вотум недоверия товарищу Ливанову. А президент сказал, что малый срок прошел, дайте еще ему, Ливанову, поработать.

Заключение комитета Государственной думы по аграрным вопросам

Комитет Государственной думы по аграрным вопросам в соответствии с решением совета Государственной думы от 01.07.13 г. (протокол № 105) рассмотрел проект Федерального закона № 305828-6 «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесенный правительством Российской Федерации.

Проект Федерального закона «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — законопроект), как следует из пояснительной записки, разработан в целях оптимизации организационно-правовых механизмов управления российской фундаментальной наукой, повышения эффективности фундаментальных и поисковых научных исследований, обеспечивающих получение научных результатов мирового уровня.

Законопроектом предлагается урегулировать порядок создания Российской академии наук. На основании норм законопроекта будет разработан и утвержден устав Российской академии наук, избраны президент и президиум, образован аппарат, обеспечивающий деятельность органов управления Российской академии наук.

После регистрации Российской академии наук будет осуществлена ликвидация Российской академии наук, Российской академии медицинских наук и Российской академии сельскохозяйственных наук.

Кроме того, законопроектом предусматривается передача Российской академии образования, Российской академии архитектуры и строительных наук и Российской академии художеств на основании решения правительства Российской Федерации с учетом их отраслевой направленности в ведение уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

Для Российской академии наук и всех государственных академий наук устанавливается одно звание — действительный член (академик).

Законопроектом вносятся необходимые изменения в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», а также в федеральные законы «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» и «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

Законопроектом также регулируются вопросы, связанные с действием правовых актов и уставов реорганизуемых государственных академий наук, учредительных документов подведомственных государственным академиям наук организаций до их приведения в соответствие с законопроектом.

Комитет Государственной думы по аграрным вопросам в целом поддерживает концепцию проекта Федерального закона № 305828-6 «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Вместе с тем комитет Государственной думы по аграрным вопросам считает целесообразным при подготовке законопроекта ко второму чтению исключить Российскую академию сельскохозяйственных наук из перечня академий, реорганизуемых в Российскую академию наук. При этом на Россельхозакадемию предлагаем распространить статус государственной академии наук — некоммерческой организации в форме государственного бюджетного учреждения. Учитывая отраслевую направленность деятельности Российской академии сельскохозяйственных наук, исторические традиции, масштабные задачи по инновационному развитию агропромышленного комплекса, комитет считает целесообразным передачу Россельхозакадемии в ведение Минсельхоза России.

Ну вот он, видите, выполняет свои обязанности и дальше.

— На ближайшие дни намечено много протестных действий ученых. Смогут ли они повлиять на решение Думы?
— Это право ученых протестовать. Почему нет? Они же не депутаты от «Единой России». Нормальное совершенно явление для демократической страны. А сможет ли это повлиять на Госдуму — посмотрим. Вы же видите, что

на многих депутатов вообще ничего не влияет.

В среду президент РАН встречается с президентом страны. Это тоже будет интересовать общественность.

— Как вы считаете, будет ли в Госдуме широкая дискуссия и обсуждение по данному законопроекту или парламент и в данном случае окажется «не местом для дискуссий»?
— Конечно, будет дискуссия. Еще какая будет! Многие депутаты хотят высказаться по данному законопроекту. Я, в частности, буду выступать с докладом.

Заключение комитета Государственной думы по науке и наукоемким технологиям

Комитет Государственной думы по науке и наукоемким технологиям рассмотрел проект Федерального закона № 305828-6 «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесенный правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Проект Федерального закона «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — законопроект) направлен на оптимизацию системы управления российской фундаментальной наукой и повышение эффективности фундаментальных и поисковых научных исследований.
Разработчик законопроекта оценивает существующую структуру государственных академий наук недостаточно скоординированной, особенно в части планирования и управления финансовыми потоками и имущественным комплексом, что негативно влияет на состояние фундаментальных и поисковых научных исследований в академическом секторе науки.

Для достижения поставленной цели предлагается в установленном правительством Российской Федерации порядке создать единое общественно-государственное объединение «Российская академия наук» (далее — «Российская академия наук») на базе Российской академии наук (РАН), Российской академии медицинских наук (РАМН) и Российской академии сельскохозяйственных наук (РАСН) с последующей их ликвидацией, а также передать Российскую академию образования (РАО), Российскую академию архитектуры и строительных наук (РААСН) и Российскую академию художеств (РАХ) в ведение уполномоченных федеральных органов исполнительной власти с учетом их отраслевой направленности.

Имущество государственных академий наук, управление которым, по мнению разработчиков, отрицательно влияет на эффективность фундаментальных исследований, передается в ведение специально созданного правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по управлению государственным имуществом.

На первоначальном этапе реформирования государственных академий наук финансовое обеспечение деятельности будет осуществляться за счет бюджетных ассигнований, которые предусмотрены на содержание подведомственных государственным академиям наук учреждений и проведение научных исследований данными учреждениями по Программе фундаментальных научных исследований государственных академий наук на 2013–2020 годы. В дальнейшем финансирование фундаментальных и поисковых научных исследований в Российской Федерации будет осуществляться за счет средств федерального бюджета в рамках утвержденной правительством Российской Федерации Программы фундаментальных научных исследований в Российской Федерации на долгосрочный период.

Порядок реорганизации государственных академий наук предусматривает уточнение целей, задач, функций «Российской академии наук», прав и обязанностей ее органов управления, изменение процедуры выбора руководящего звена, членов государственных академий наук, ликвидации института член-корреспондентов. Отдельной главой законопроекта определен порядок взаимодействия «Российской академии наук» с органами государственной власти Российской Федерации, органами местного самоуправления, гражданами и организациями.

Комитет Государственной думы по науке и наукоемким технологиям считает осуществление реформирования института государственных академий наук исключительно важной и необходимой задачей, однако ее решение недопустимо без участия в подготовке нормативных правовых актов, субъектов реформирования и обсуждения предлагаемых решений без научной общественности.

По мнению комитета Государственной думы по науке и наукоемким технологиям, цель повышения эффективности фундаментальных исследований академического сектора науки не может быть достигнута за счет оптимизации системы управления российской фундаментальной наукой, совершенствования системы планирования и управления финансовыми потоками, реорганизации государственных академий наук и освобождения, подведомственных им научных организаций от управления имущественным комплексом. Решение поставленной разработчиками задачи достигается прежде всего решением проблем социальной защиты научного работника, материально-технического, приборного обеспечения научных организаций, доведения размера финансового обеспечения научных исследований до уровня экономически развитых стран, проблем востребованности результатов отечественных научных исследований.
Исключительно спорной является целесообразность в целях повышения эффективности фундаментальных исследований создание «Российской академии наук» на основе ликвидации Российской академии сельскохозяйственных наук и Российской академии медицинских наук, переподчинение аппарата управления «Российской академии наук» федеральным органам власти и ряд иных новаций, являющихся составной частью концептуальной основы законопроекта.

С учетом вышеизложенного комитет рекомендует Государственной думе отклонить данный законопроект рассмотрении в первом чтении.

— Какие основные тезисы вашего доклада?
— Я считаю, что законопроект очень сырой и непроработанный. Он вызывает ряд серьезных вопросов. В частности. Что это за форма — общественно-государственная академия? Почему не государственная академия, а именно общественно-государственная? Зачем директоров назначать агентством по управлению, а не выбирать, как это было всегда в академическом сообществе, где все выбираются? Зачем нужно всех член-корреспондентов переводить в академики? Ну и так далее.

— Президент РАН Владимир Фортов не заявлял о желании встретиться с лидерами фракций Госдумы?

— Мы с ним постоянно на связи. Общаемся очень подробно.

— Вы, как академик, можете оценить законопроект именно со стороны научного сообщества, со стороны академии?
— Конечно, все, что я вам говорил, — все это и есть оценка с позиции академии.