Император и индикаторы

Георгий Бовт о регулировании бюрократии

В верхах, похоже, зреет новая мода — попробовать регулировать бюрократическую машину на манер бизнес-корпорации. По-своему логично: концепцию управления страной как корпорацией «Россия» рано или поздно надо было бы довести до ума, чтобы понять, возможно ли такое при нынешних порядках в принципе.

В одной из предвыборных статей премьера прозвучала идея ввести для чиновников показатели эффективности их работы – своего рода KPI (key performance indicators). Еще одна попытка как-то реформировать госслужбу, напоминающая начинания Германа Грефа начала 2000-х? Тогда все увязло в тине номенклатурно-коррупционных интересов. Что изменится теперь?

Появление первых KPI относят чуть ли не к XV веку, когда венецианец Лука Пачоли написал свое руководство «Свод арифметики, геометрии, учения о пропорциях и отношениях», где детально анализировалась практика венецианских купцов-мореплавателей с точки зрения результативности их экспедиций. Собственно, это было началом современной системы бухгалтерского учета «приход-расход».

Вообще KPI окончательно утвердились (если не по названию, то по сути) в эпоху промышленной революции, когда организационные системы (в промышленности, на мануфактурах) стали строиться по принципу машины, командного руководства, сдельщины. KPI вообще хороши при учете эффективности продаж, продвижения товара и пр., когда речь идет о показателях, могущих быть учтенными и отрегулированными преимущественно с помощью финансовых стимулов и «наказаний». То есть в довольно прямолинейных бизнес-схемах, когда показатели работы могут быть четко и однозначно заданы, оценены, измерены и скорректированы.

Мода на KPI в общественной сфере во второй половине ХХ века начала распространяться и на сферу государственного управления, в частности на социальные службы. В США и Великобритании процесс начался еще в 1970–1980-е годы. Постепенно это привело к созданию изощренной системы учета эффективности работы таких сфер. Скажем, для организаций, работающих с гражданами, появилось великое множество стандартов: время работы с одним обращением, скорость ответа, время ожидания звонящего по телефону, количество повторных звонков, скорость движения очереди, а затем онлайн записи и так далее. В той или иной форме всегда учитывается «удовлетворенность» клиентов (опросы, учет жалоб, повторные обращения и пр.).

Пару лет назад идеей KPI увлеклись в Малайзии (не оттуда ли в преддверии саммита АТЭС во Владивостоке дует ветер?). Тамошний премьер выделил шесть направлений госуправления, где были разработаны свои KPI. Так, для полиции ими стали, в частности, целевые показатели снижения уличной преступности. Для государственной службы учета населения – количественные и временные (не более пяти минут на документ) показатели выдачи свидетельств о рождении и удостоверений личности. Для социальных служб – время обработки и число обработанных обращений малоимущих за помощью: срок обработки снизился с двух месяцев до семи дней. В рамках внедрения KPI также были построены тысячи километров дорог в сельской местности, протянуты сотни тысяч километров линий электропередач, построены десятки тысяч домов для малоимущих и т. д.

Однако у нашего читателя при виде таких результатов тут же могут возникнуть всякие нехорошие подозрения. А не подчищала ли, скажем, малазийская полиция отчетность по преступлениям, манипулируя с тамошней «палочной системой»? В должной ли мере были удовлетворены все те, кто общался с государственными работниками, которым было отведено на просителя пять минут, а потом крик в лицо – «следующий»? Почем вышли те километры проводов и дорог для бюджета? Уж кому как не нам известно, как легко местные и не только местные власти выдают на-гора стахановские показатели своих успехов, радость от которых почему-то облагодетельствованный плебс далеко не всегда разделяет. Потому что в жизни оказывается все не так.

На Западе восторг от внедрения KPI в то, что называется public service, уже давно прошел. Тамошний обыватель тоже жалуется на бездушную бюрократию, неэффективность госаппарата, хотя зачастую там далеко до наших изуверских экзерсисов: этим бы жалобщикам в какой-нибудь наш среднероссийский земельный комитет, на регистрацию авто или за справкой БТИ, чтоб знали, почем фунт лиха. Сегодня у западных экспертов по госуправлению все чаще можно встретить разочарование внедрением чисто «бизнесовых» KPI в общественные сферы. По многим причинам.

«То, что может быть измерено, может быть сделано» — принцип, отлично работающий в бизнесе, особенно в несложных бизнес-процессах. У него есть обратная сторона: то, что не может быть измерено, сделано не будет никогда. А в общественной сфере, в госуправлении, далеко не все может быть втиснуто в количественные показатели, либо же эти показатели должны быть рассчитаны по таким сложнейшим методикам, которые, я боюсь, не только наш не шибко умный и квалифицированный бюрократ не потянет, но и верный выкормыш какой-нибудь прусско-кафкианской школы тоже.

Деньги и материальный стимул в наше время – вернейшие мотиваторы человеческого поведения. Если тому или иному руководителю-бюрократу задать те или иные количественные показатели и обещать награду (или, напротив, посулить наказание, притом что награда и наказание будут неминуемы), то будьте уверены, нужные количественные показатели будут почти всегда достигнуты. А за качественные никто не спросит. Люди будут врать, подтасовывать, искажать отчетность, хитрить, но своим KPI они будут почти всегда соответствовать.

Только низовой работник и его непосредственный руководитель точно знают все особенности своей работы — сколько для ее качественного выполнения нужно ресурсов, сколь сложно взаимодействие со смежными структурами, где зарыты «подводные камни» процесса и т. д. Однако распределение ресурсов, обеспечение должного взаимодействия между разными государственными структурами и институтами – это забота руководителей более высокого уровня. А их решения, в свою очередь, в гораздо большей степени мотивированы качественными, нежели количественными параметрами, на них влияют множество других факторов. И они к тому же никогда, если уж судить по нашему опыту, не выделят ровно столько ресурсов, сколько запросят снизу. И никогда не смогут учесть всех нюансов «низовой» работы. И именно поэтому никакие количественные KPI, спущенные сверху, никогда не будут в полной мере адекватными. Они способны разве что навести элементарный порядок в госуправлении, наладить учет применительно к самым примитивным бюрократическим функциям, да и то, если будут заданы разработанные на высоконаучной основе регламенты и стандарты работы бюрократии. Собственно, в свое время грефовские начинания и сломались в том числе на этих самых регламентах и стандартах. Коррумпированная бюрократия не дала наладить даже элементарный порядок и низовую эффективность.

Зато при уродливой системе внедрения KPI все эти коэффициенты становятся отличным орудием для избирательных манипуляций в отношении неугодных работников или, напротив, для поддержания незаслуженных любимчиков и фаворитов: заведомо неадекватные показатели дают большой простор для субъективного толкования результатов. И таких же субъективных оргвыводов.

Еще в III веке до н. э., во времена царства Вэй, в Китае пытались внедрить подобие системы рейтингования членов правящей верхушки — насколько они, мол, качественно работают. Но, как заметил современник, философ Шан Ян, результаты работы того, кто занимался составлением таких рейтингов, «редко основывались на оценке подлинных заслуг людей, но всегда – на основе личных пристрастий и антипатий того, кто давал оценку». То есть по большому счету в таких системах все зависит от, как у нас говорят, «политической воли» Его Величества Императора.

Теперь о главном. Оно состоит в том, что внедрение всяких там KPI, даже применительно к относительно простым операциям (скажем, скорость и простота получения временной регистрации, если такой рудимент крепостничества наше государство по-прежнему считает жизненно необходимым), бессмысленно вне налаженной обратной связи между обществом и этим самым государством. Неотъемлемой частью всяких KPI, внедренных на Западе десятки лет назад, была именно эта самая обратная связь. И люди могли не только писать жалобы, обращаться в суды (такая статистика, разумеется, влияла на показатели KPI), но и были уверенными, что их жалобы рассмотрят должным образом и по сути, что суды подойдут к их делу непредвзято и что процесс против родного государства вообще можно выиграть. «Идите в суд» не должно быть фразой, ставшей у нас синонимичной другой — «Идите на ….», когда уверенная в своей силе бюрократия заведомо знает исход любых боданий с ней гражданина в российских судах, как знает она и то, сколь неимоверно трудно исполняются многие даже выигранные гражданами более или менее справедливые судебные решения.

Также люди в рамках отлаженной обратной связи с государством могут спросить с тех, кто собственно занимается распределением ресурсов, налаживанием работы госаппарата и т. д. То есть с политиков. Выборных и сменяемых. И происходит это не иначе как на более или менее честных выборах. Ничего лучше пока не придумано.

Таким образом, честные выборы и независимость, справедливость судебной системы – это непреложные факторы внедрения в государственную бюрократию системы KPI любой сложности. В принципе достаточно эффективный суд, как показывает исторический опыт, возможен для начала даже вне развитой демократии. Но без независимого суда и подотчетности политиков, принимающих решения, такая система KPI в общественной сфере вообще бессмысленна. Если, конечно, изначально не превращать это в очередной фантом вертикали власти.

Собственно, на этом в данных рассуждениях о применимости описанных моделей для нашей страны можно поставить точку. Потому что в этот самый момент на сцене должен появиться совсем другой персонаж. Скажем, Волшебник Чуров. Или Его Величество Император.