Ария хора за сценой

Значение ООН как места действия и публичной трибуны будет возрастать

Пан Ги Мун переизбран генеральным секретарем ООН на второй срок, ему предстоит управлять текущей работой крупнейшей международной структуры до конца 2016 года. Предсказывать развитие событий в мире не рискнет сейчас никто. И уж точно не Организация Объединенных Наций будет институтом, который окажет на это развитие серьезное влияние. Однако происходящее внутри и вокруг ООН является довольно точным индикатором состояния международной системы.

Продление полномочий южнокорейского дипломата обошлось без драматической интриги. За исключением египтянина Бутроса Бутроса Гали, второму сроку которого в 1996 году воспротивились Соединенные Штаты, все генсеки служили по две каденции.

Во время нынешней «избирательной кампании», когда Пан Ги Мун по очереди объезжал ключевые столицы, кое-где слышался ропот по поводу его излишне проамериканского настроя, однако всерьез никто переизбранию не противодействовал. Собственно, антиамериканским генеральный секретарь ООН не может быть по определению, ведь на долю Вашингтона приходится почти четверть бюджета. Бутрос Гали, который возглавил ООН в 1992 году, после распада СССР, и не сразу сориентировался, кто теперь единоличный хозяин, не только поплатился вторым сроком, но и постоянно боролся за средства к существованию: на тот период пришелся пик американских неплатежей в ооновскую кассу.

Проамериканским генсеком считался предшественник Пан Ги Муна Кофи Аннан, но и он к концу пребывания в должности высказывался о манерах и стиле Соединенных Штатов критически. Ничего удивительного в этом нет, именно на его вторую каденцию пришелся период, когда США вовсе перестали обращать внимание на Совет Безопасности ООН и приняли на вооружение концепцию односторонних действий. Символическим апофеозом стало назначение послом США в ООН консерватора Джона Болтона, который не скрывал своего желания вовсе избавиться от этой организации. Неплатежи, кстати, сохранялись, правда, в меньшем объеме, чем в 1990-е годы.

Секретарство Аннана было, тем не менее, отмечено попытками реформ крупнейшей и обладающей универсальной легитимностью международной структуры. В середине 2000-х выдвигались различные предложения относительно того, как повысить эффективность работы и вернуть ООН статус центральной мировой структуры. По сути, это ничем не закончилось. Америка полагала, что обойдется и без ООН. Державы, обладающие привилегиями (постоянные члены СБ ООН), не продемонстрировали ни малейшего стремления ими делиться, а те, кто претендует на повышение статуса (желающие обрести постоянное членство), поняли, что пробить стену не могут. Попытки сформулировать критерии «гуманитарного» применения силы — а эта тема стала крайне актуальной в конце 1990-х и особенно начале 2000-х — натолкнулись на совершенно разное понимание сущности суверенитета.

Пан Ги Мун пришел в 2007 году, когда «буря и натиск» Америки выдохлись и даже в Вашингтоне перестали смотреть на ООН исключительно как на бессмысленную говорильню. Победа на президентских выборах Барака Обамы, который объявил своим приоритетом опору на коллективные действия, дала надежду на возрождение роли ООН, и формально это действительно происходит в последние два года. 2010-й был ознаменован давно забытым единодушием в Совбезе по поводу санкций против Ирана, а 2011-й и вовсе принес резолюцию СБ ООН, которая впервые за 20 лет разрешила военное вмешательство в дела суверенного государства Ливии. Кстати, как будто специально именно в этот момент состав Совета Безопасности оказался практически идеально репрезентативен. Среди непостоянных членов страны, которые не без оснований настаивают на том, что имеют право и на постоянное членство: Бразилия, Германия, Индия, ЮАР, Нигерия; арабский мир представлен Ливаном. То есть с точки зрения легитимности принятое решение неоспоримо.

В здании нью-йоркской штаб-квартиры сейчас действительно происходит намного больше событий, имеющих отношение к реальной (а не формально-бюрократической) мировой политике, чем пару лет назад. Но результат как был неудовлетворительным, так и остается.

Так, несмотря на высокий уровень взаимопонимания по Ливии и солидную легитимность, кампания не привела к решению внутриполитического кризиса, не создала прецедента для аналогичных случаев (см. иное поведение в связи с Сирией), запутала отношения между странами, причастными к принятию и реализации решения. Война тянется уже дольше, чем югославская кампания НАТО 1999 года, а выхода не видно.

При этом функция ООН как координатора решения глобальных проблем, то есть того, что в первую очередь ожидается от этого форума и его аппарата, явно слабела. Наиболее яркий пример — провал переговоров по климатической проблеме, решение которой считается едва ли не самой главной задачей мирового сообщества с середины 1990-х.

Во второй срок Пан Ги Муна метаморфозы, связанные с местом ООН в международной системе, продолжатся, причем, вероятно, довольно парадоксальным образом. Ее значение как места действия и публичной трибуны будет возрастать. Например, серьезное испытание предстоит уже ближайшей осенью, когда палестинцы при поддержке арабских государств, а также многих других симпатизантов поставят перед Генеральной ассамблеей вопрос о признании палестинского государства. В рамках структур ООН союзники Израиля, прежде всего США, могут свести к минимуму практический ущерб для еврейского государства. Но серию признаний отдельными странами, которая уже началась, остановить не удастся, Генассамблея послужит катализатором, неблагоприятная политическая атмосфера вокруг Израиля будет сгущаться.

Демократизация международных отношений, то есть рост активности стран, которые ранее играли подчиненную роль, продолжится. Государства бывшего третьего мира традиционно относятся к ООН с большим пиететом, чем великие державы. И, хотя ключ к обязывающим решениям все равно в руках постоянных членов СБ,

общая тональность работы ООН будет меняться в пользу стран, правом вето не обладающих, но не стесняющихся заявлять альтернативную позицию.

Прообразом может служить неожиданная инициатива год назад, когда накануне голосования по санкциям против Ирана Турция и Бразилия объявили, что договорились с Тегераном об урегулировании конфликта. Тогда остальные члены Совбеза не стали ее даже обсуждать, однако незамеченными действия двух столь важных стран, которые потом единственными воздержались, пройти не могли.

В годы «холодной войны» в ООН действовало четкое, хотя нигде и не прописанное распределение обязанностей. Генеральная ассамблея создавала внушительный антураж и служила способом «стравливания пара» для широких кругов мирового сообщества. А Совет Безопасности служил ареной политических интриг сильных мира сего, которые, собственно, и определяли большую политику.

Сейчас Совбез остается политической кухней, однако власть его совсем не та. Во-первых, было уже несколько случаев, когда наиболее влиятельные игроки, не добившись своего в СБ, просто шли в обход его. Во-вторых, даже когда решение принималось в соответствии с процедурой (как сейчас в Ливии), его восприятие и результат оказывались совсем не те, на которые рассчитывали. Да и расстановка сил в СБ ООН явно отражает ситуацию другой эпохи.

Зато роль Генассамблеи как гласа растущей части мира, вероятно, будет возрастать, и великие державы не смогут просто не обращать на нее внимание. Члены Совбеза попытаются ею дирижировать, но, похоже, им придется все больше прислушиваться к «хору за сценой».