Цивилизация
«Газета.Ru-Комментарии» публикует фрагмент статьи Евгения Ясина «Политическая экономия реформы ЖКХ». Полностью статья будет опубликована в журнале «Экономическая политика» (№ 2, 2006).
Продвижение без результатов
Принятый в конце 2004 года новый Жилищный кодекс в пакете из 27 законов решил многие проблемы реформы жилищно-коммунального хозяйства: правовая база стала больше соответствовать требованиям рыночной экономики; создана компания РКС («Российские коммунальные системы»), что ознаменовало начало движения бизнеса в сферу ЖКХ; произошли заметные подвижки в развитии ипотеки — это касается рынка жилищного строительства; был принят национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России».
Первое. Новый Жилищный кодекс законодательно зафиксировал, прежде всего, выход из ловушки, созданной некомплексной приватизацией жилья в 1991 г.: было однозначно признано, что собственник несет ответственность за состояние и эксплуатацию жилого фонда, включая системы коллективного пользования, а также капитальный ремонт. Гражданам предлагался обязательный выбор из трех форм: 1) ТСЖ как некоммерческая организация; 2) управляющая компания; 3) сами собственники (правда, не очень понятно, что последнее означает). В противном случае решение должно было приниматься муниципалитетом (что, по-видимому, означало сохранение нынешнего порядка). Установлен срок окончания бесплатной приватизации — 1 января 2007 года. Правда, ожидается его перенос на 2010 г. Тем не менее, это заметный шаг к прояснению отношений собственности, окончательный отход от советской системы квартиропользования. Определены нормы предоставления социального жилья, хотя еще предстоит установить критерии выделения малоимущих.
Короче говоря, правовая база ЖКХ обрела вполне рыночный характер.
Правда, правовая норма и реальность в России всегда разделены немалым расстоянием.
Второе. Бизнес действительно пошел в ЖКХ, причем не только «ручной», подконтрольный муниципальным властям. РКС учреждена РАО ЕЭС во многом потому, что А. Чубайс понял: реформа электроэнергетики наткнется на непреодолимый барьер именно со стороны ЖКХ, если этот сектор останется в его нынешнем виде (хотя бы и с новым жилищным кодексом). Он заявил, что уровень тарифов уже достаточно высок для того, чтобы сделать бизнес рентабельным; необходимо только навести порядок. Правда, напрашивается вопрос: а разве нельзя было навести порядок еще при советской власти, без рыночных реформ? Тогда почему-то этого не получалось. Плохо получается и сейчас. Тем не менее, появление крупной межрегиональной компании все же делает бизнес более независимым от местных властей. Новые игроки приходят со стороны, конкуренция обостряется. Всего на конец 2005 г. частные компании поставляли жителям 25% тепла, 37% услуг по электроснабжению, 17% — по водоснабжению.
Третье. Развитие ипотеки — это событие на рынке жилищного строительства. Идея была в ходу давно. Я еще в 1996 г. выступал с предложением принять федеральную программу «Свой дом» — строительства семейных домов экономкласса на ипотечные кредиты. Не вышло, кредитованию мешала высокая инфляция. Тогда же ипотеку в Москве пытался протолкнуть Ю. Лужков, но его попытки вылились в крупные расходы для московского правительства. Условий для ипотеки еще не было: они появляются лишь когда есть возможность вложить первоначальный капитал в большой проект с длинным сроком окупаемости и когда процент по кредиту становится посильным для массового заемщика.
Теперь мы приблизились к этим условиям, но пока не вошли в зону успеха.
А если ипотека доступна немногим, скажем, не более чем 15% населения, то она приводит к неожиданным результатам, например, к вымыванию с рынка недорогого жилья, так как строить элитные дома выгоднее, и в ипотеку, скорее, готовы вступить более состоятельные семьи.
Первоначальные взносы, сроки, проценты по кредитам — все еще не для бедных. Агентство по ипотечному кредитованию (АИЖК), основанное еще в середине 1990-х годов по образцу американской «Фэнни Мэй», только сейчас стало получать средства на бюджетные гарантии — 14 млрд руб. на 2006 год. Так или иначе, в этом секторе что-то оживает. И все это имеет отношение и к рынку ЖКХ — следует ожидать его серьезного расширения, особенно после того, как идея малоэтажного жилищного строительства одобрена на высшем уровне.
Четвертое. Национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» — это не реформа. Во многих отношениях это суррогат реформы, ибо главных ее вопросов, как будет показано далее, он не решает. Но он и не против реформы. Лозунги типа «дать 1 млн ипотечных кредитов» или «остановить рост тарифов на ЖКХ» все-таки заставляют думать. А думать всегда полезно: глядишь, до чего-то хорошего и додумаешься. Таким образом, можно констатировать, что хотя трудно и медленно, но все последние годы дело все-таки продвигалось вперед.
В каком-то смысле реформа ЖКХ весьма типична для России: шаг вперед, шаг назад, два — в сторону, в поисках разумных альтернатив движению к рынку.
Порой возникают идеи усилить госрегулирование, как это случилось в конце 2005 года с тарифами на ЖКХ в целях борьбы с инфляцией (явный шаг назад). Но затем выясняется: мало того что поставленная цель не достигнута, но еще возникли и обостряются другие (нередко существовавшие ранее) проблемы. И приходится искать другие решения. Итак, мы вынуждены констатировать: движение есть, результатов нет. Почему?
Реформа ЖКХ и политика доходов
На протяжении всего периода реформирования ЖКХ не обеспечивался баланс интересов участников реформы. Жильцы все время проигрывали.
Бизнес не получал должных стимулов, так как тарифы регулировались вроде бы в интересах населения, обычно на уровне ниже себестоимости, чтобы стимулировать снижение издержек. Однако издержки не снижались, наблюдался рост убытков. К тому же бюджеты регулярно недофинансировали предприятия ЖКХ. Значительная доля государственных средств в силу бесконтрольности попросту растаскивалась.
На первый взгляд, все учтено. Тем, у кого расходы на ЖКУ превышают 22% семейного бюджета, выплачивается жилищная субсидия.
Но вскоре выясняется, что если бюджет платит субсидии всем, кому положено, и в полном размере, то расходы бюджета могут превзойти объемы дотаций, ради ликвидации которых и стремятся к 100-процентной оплате ЖКУ.
И при этом субсидии наименее состоятельных семей начинают занимать столь большую долю в их бюджетах, что подрываются мотивы к занятости. И все это происходит на фоне сохранения установки: тарифы на ЖКУ нельзя поднимать, потому что много бедняков, а доходы бедняков нельзя поднимать, потому что будет инфляция. На самом деле доходы растут, в том числе у бюджетников и пенсионеров, то есть тех, кому платит бюджет. А бюджет старается экономить по понятным причинам. Фактически рост доходов этих наиболее уязвимых категорий граждан (к ним еще надо добавить многодетные семьи) все-таки происходит. В 2000–2005 гг. он даже несколько опережал официальный рост инфляции, однако не компенсировал фактического роста расходов семей на ЖКУ (не говоря уже о том его росте, что имел бы место в случае повышения тарифов на ЖКУ до уровня безубыточной работы коммунальных предприятий).
Можно вернуться к тезису «пусть снижают издержки». А зачем? Низкие тарифы и убытки — оправдание плохой работы и благоприятная почва для «откатов», теневых поборов с населения и прочей коррупции.
Чтобы реально снижать издержки, нужны свободные цены и конкуренция, а они при этих условиях отсутствуют.
Домохозяйства — это обычно аккуратные плательщики, намного аккуратней бюджета. Они вовремя уплачивают не менее 80% требуемого даже в трудные времена, а обычно — более 90–95% положенных сумм. Однако если платежи за ЖКУ переходят некий порог, то при тех же доходах платежная дисциплина начинает падать (1). И. Башмаков считает, что этот порог связан с долей расходов на ЖКУ в семейном бюджете. Опираясь на исследования в 14 муниципальных образованиях, он выделяет даже два порога: порог средней доступности — 7% бюджета прожиточного минимума — и порог предельной доступности — 15%.
После первого порога начинается снижение собираемости платежей, которое отчасти можно возместить ужесточением администрирования. После второго порога собираемость падает независимо от жесткости администрирования.
Россия в 2005 г. переступила первый порог и приближается ко второму. Между тем, в развитых странах доля ЖКУ в бюджетах домохозяйств заметно выше — примерно 20% в странах с относительно слабой конкуренцией на рынке ЖКУ и высокой долей распределенной собственности на жилье (как в Скандинавии) и 15–16%, если конкуренция сильней, а права собственности консолидированы (как в США). У нас на рынке ЖКУ нет конкуренции, нет и демократического общественного контроля, который отчасти может ее замещать. Права же собственности на жилье в существенной мере распределены. Поэтому следует ожидать, что рост тарифов на ЖКУ будет продолжаться и за 15-процентным порогом, сильнее всего ударяя по бедным, а реформа, судя по всему, затянется.
Таким образом, обостряется дилемма: упадок ЖКХ из-за низких тарифов и неспособность населения брать на себя все издержки по его содержанию и развитию.
Повышение доходов плюс либерализация
Я здесь не намерен предлагать исчерпывающее решение проблемы. Но в ходе жилищной реформы при нынешних общих условиях ее проведения население несет ощутимые потери, и поэтому поддержки с его стороны ждать невозможно. Баланс интересов нарушается, преобладают силы противодействия. Это прямое следствие некомплексности реформ. Пора понять: успеха в таких условиях не будет. Напомню схематически свой подход к этому вопросу, о чем уже не раз говорил и писал. Я считаю, что надо повысить зарплату бюджетников и пенсии в размерах, полностью и с избытком компенсирующих либерализацию рынков электроэнергии и ЖКУ, открыто заявив, что половина увеличения доходов уйдет на компенсации.
Жилищные субсидии останутся, но их будет получать меньше домохозяйств и в меньших размерах.
Первое возражение — высокая вероятность инфляции. Да, риск есть. Но главное состоит в том, что мы увеличиваем расходы бюджетов, поднимая доходы определенных категорий граждан до уровня реальной стоимости их труда, включая те услуги, которые они до сих не оплачивали или оплачивали частично. Одновременно поднимаются или, точнее, освобождаются от контроля цены на эти услуги и начинает работать рыночный механизм на новом сегменте. Даже если они освобождаются не полностью, все равно рыночные отношения — пусть несовершенные — расширяются. Возрастает поступление налогов от реализации товаров и услуг на новых рынках, формируя средства, необходимые для покрытия (по крайней мере, частичного) новых расходов. Происходит увеличение денежного спроса, и одновременно должно возрасти денежное предложение. При данной величине ВВП в соответствии с расширением рыночного сектора растет монетизация экономики. Да, я предлагаю сделать величину компенсации такой, чтобы она перекрывала рост цен на новые рыночные услуги. И такой шаг уже сам по себе чреват угрозой инфляции (не говоря уже о том, что подобное решение предполагает изменение относительных цен по всей экономике, и для смягчения его последствий может понадобиться увеличение денежного предложения).
Но зато повышенная компенсация меняет баланс сил, реформа получает поддержку самой массовой группы интересов.
А в итоге в экономике развязывается целая цепочка проблем на рынках не только ЖКУ, но также электроэнергии и газа. На самом деле необходимо также иметь в виду и расходы семей на взносы в пенсионные фонды, на социальное и медицинское страхование, которые они тоже должны делать в постиндустриальной рыночной экономике и на которые их сегодняшние доходы не рассчитаны. Новые рынки при условии появления хотя бы несовершенной конкуренции позволили бы в конечном счете повысить качество услуг, привлечь инвестиции и взять под контроль цены. В 1992 г. тоже было ясно, что либерализация цен вызовет инфляцию. Значит ли это, что не стоило на нее идти? Конечно, нет. Сейчас речь, по сути, идет о том, чтобы довести дело до конца, чтобы рынки работали везде, где они могут работать эффективнее чиновничьего администрирования. Ко всему прочему, разумное бюджетирование и грамотная денежная политика ныне могут вообще исключить угрозу инфляции. Мы здесь снова сталкиваемся с ситуацией, описанной Челлем Улофом Фельдтом, министром финансов Швеции в 1990-х годах. Он говорил: «Что экономически необходимо — политически невозможно, а когда это делается политически возможно, то экономически — слишком поздно. Что же, подождем, пока не станет поздно?!»
1. Реформа ЖКХ: мы неправильно делаем то, что задумали, или неправильно задумали то, что делаем? (Десять спорных тезисов) // »Энергосбережение». 2004. № 4. С. 6.
