Цивилизация
Правительство утвердило правила работы системы учета алкоголя ЕГАИС, но, что это за система, по-прежнему неизвестно. Руководитель экспертно-аналитического центра АНХ Михаил Брауде-Золотарев убежден, что система не работает, потому что неизвестно, что именно она должна делать. О принципиальных ошибках в походе к разработке этой программы эксперт рассказывает в интервью «Газете.Ru-комментарии».
— Михаил, это техническая, административная или политическая проблема?
— Прежде всего, это административная проблема. Для того, чтобы она не возникла, до разработки программного обеспечения ЕГАИС должна была появиться нормативная база, которая бы определяла обязательный для участников рынка порядок учета алкогольной продукции, передачи отчетности и т. п. Эта же нормативная база формулирует задачу информационной системе, что именно та должна делать.
Сейчас требование к участникам рынка заключается в том, чтобы те использовали конкретное программное обеспечение, что бы оно ни делало.
А то, что оно делает, в значительной степени определяется программистами «Атласа», а не органами власти.
— Есть ли, кроме коррупционных, институциональные причины, по которым эта последовательность не соблюдается?
— Если принято политическое решение о создании информационной системы и сроки поджимают, то у госзаказчика возникают серьезные стимулы не ставить толком задачу, не разрабатывать нормативную базу, а срочно найти «своего» исполнителя и его усилиями разработать что-то, что можно предъявить для отчета. «Занять поляну», а уж дальше разбираться и доделывать софт, сделав ситуацию необратимой.
Опыт показывает, что в случае информационных технологий авральная разработка обходится заказчику дороже, а разработка длится дольше, чем если бы сначала была поставлена развернутая задача. Если в процессе строительства у дома треснула стена, он покосился или тем более обрушился, то никому в голову не придет его достраивать. Строительство останавливают, расчищают завалы, выясняют причину, после чего строят заново. В случае информационных технологий все устроено примерно так же, только менее наглядно для неспециалистов. Неправильно спроектированную и неработоспособную информационную систему, тем более со сложной архитектурой, не надо пытаться латать.
Все время будет казаться, что программа вот-вот будет работать как надо, но вряд ли это когда-нибудь произойдет.
Поэтому чаще всего изначально ущербную информационную систему в какой-то момент тихо переделывают с нуля, о чем никому не объявляют. Общий цикл разработки при этом оказывается длиннее, и средств тратится больше, чем в случае внятного проектирования.
Надо еще учесть, что государственному заказчику труднее, чем частному сектору, закупать информационные технологии. Нет кадров, нет времени, нет независимых экспертов. Чиновник сфокусирован на формальной процедуре, а не на содержании, в результате закупки информационных технологий государству обычно обходятся значительно дороже, чем частному сектору, а успешных проектов меньше.
А без постановки задачи получить удовлетворительный результат просто нереально.
Даже если по каким-то причинам поставщик продукта один и даже если он выбран «заранее» (без конкурса), все равно очень важно четко зафиксировать задачу. Это нужно хотя бы для того, чтобы, когда поставщик работу выполнит, у заказчика была возможность принять или не принять работу. А для этого надо как минимум сравнить результат с постановкой задачи.
А если ее не было, то любой результат будет «успешным».
— Как обычно формулируется задача на конкурс?
— Обычно задача ставится как свод технических и нормативных требований к работам, выполнение которых выносятся на конкурс. Чаще всего технические задания пишут «под себя» сами поставщики. Иногда, если перспективных поставщиков несколько, в результате взаимной экспертизы их предложений заказчикам удается получить что-то вразумительное.
У заказчиков, как я уже говорил, нет своих специалистов. Это институциональная проблема, возникающая при госзакупках любой сложной продукции, особенно информационных технологий.
— А как надо ставить задачу?
— Например, можно заказывать независимую экспертизу, которая бы помогала ставить задачу и отслеживать результаты работ, т. е. опираться не только на потенциальных поставщиков. Такой опыт в госсекторе есть, но он, к сожалению, не очень распространен.
Еще можно проводить конкурс в два этапа, когда сначала заказывается развернутая постановка задачи. На этом этапе могут участвовать не только разработчики информационных систем, но и, скажем, консалтинговые формы. На втором этапе проводится отдельный конкурс, и его победитель уже реализует сам проект, но уже по чужим лекалам, по ранее подготовленному заданию.
Важно, что роли «постановщика задачи» и «исполнителя работ» должны быть разделены.
Это снимает хотя бы часть конфликта интересов поставщика.
— Насколько обосновано само стремление выдвинуть дополнительные требования к участникам алкогольного рынка?
— Сама идея у меня не вызывает сомнения. Участники рынка ведут бухгалтерский, кадровый, налоговый учет. Могут быть и какие-то специфические для конкретной отрасли виды учета и отчетности. Если регулятор предполагал, что на алкогольном рынке существует массовое уклонение от уплаты налогов и дополнительные формы отчетности помогут сделать рынок более прозрачным, то почему нет? Но важно, чтобы выдвигаемые требования были законными.
Например, не должно быть произвольно выбранных критериев, по соответствию которым предприятие остается на рынке или удаляется с него, например, вряд ли правильно классифицировать поставщиков по форме собственности.
Неправильно требовать, что фирмы, чье название, например, начинается на букву Б, не должны работать на рынке. Или что фирмы, которые не станут использовать конкретный софт, содержащий буквы ЕГАИС, должны уйти.
Т. е. требования к участникам рынка не могут быть сформулированы так: «используйте конкретно данное программное обеспечение». В случае ЕГАИС должно было быть сказано, какой именно учет должны вести предприятия, в какой форме и в какие сроки они должны предоставлять в органы власти, по каким техническим и программным протоколам, если это должно делаться в электронном виде.
Государство может предоставить программное обеспечение, которое все это реализует, но предприниматели должны иметь право разработать свой софт или купить его на рынке, лишь бы он соответствовал формальным требованиям. Такой подход был бы правильным. В отличие от принудительной раздачи довольно дорогого и, мягко говоря, не слишком качественно программного обеспечения, которое реализует неизвестно что и при этом взаимодействует с серверной частью системы по неизвестно каким интерфейсам.
Сейчас «Атлас» исправляет ошибки, но появляется вопрос: та же это будет система или какая-то другая? Если, скажем, я напишу какую-то свою программу, назову ее ЕГАИС, то чем ее статус будет отличаться от статуса программного обеспечения, что сделал «Атлас»?
Что такое ЕГАИС с точки зрения формальной спецификации?
Я не знаю, участники рынка не знают, подозреваю, что и заказчик системы тоже не знает.
Беседовал Евгений Натаров
