Цивилизация
Дмитрий Медведев произвел свое первое назначение главы региона, сделав врио губернатора Ставропольского края Валерия Гаевского. Подбор кандидатуры первого назначенца — не «кота в мешке», а, несомненно, компетентного специалиста, выходца из региона (Гаевский был замглавы краевого правительства, министром финансов края), однако некоторое время проработавшего в федеральных органах власти (заместитель полпреда в ЮФО, замминистра регионального развития), — во многом символично. Особенно учитывая, что одновременно разворачивается вполне детективная история в Приморье: правоохранительные органы заинтересовались губернатором Сергеем Дарькиным. В 2004 году Дарькин, человек, мягко говоря, не самой однозначной репутации, умудрился стать первым губернатором, который получил «доверие» у президента Путина по новой процедуре фактических назначений.
То, что переназначение губернаторов в 2004 было начато с одного из самых одиозных – Сергея Дарькина – изначально дискредитировало новую систему.
Оно было воспринято аналитиками как признак того, что цель новой системы — не устранить скомпрометировавших себя и плохо работающих губернаторов, а облегчить проведение в регионах федеральной политики и лишить население возможностей на неё влиять. В результате большинство губернаторов, воспринимавшихся в обществе как «главные нарушители» федерального законодательства, свои кресла сохранили. Не только Дарькин, но и Илюмжинов, Рахимов и другие. Теряли же посты региональные начальники совсем по иным основаниям: из-за принадлежности к оппозиционным партиям, критики федеральной власти или лично испорченных отношений с теми или иными государственными руководителями или госкорпорациями.
Судя по всему, явно санкционированный властями интерес правоохранительных органов к Дарькину завершится отставкой приморского губернатора.
Выбором Гаевского на Ставрополье, с одной стороны, и, похоже, принятым решением заменить Дарькина, с другой, новый президент фактически определяет направление собственной политики в отношении региональных элит.
До принятой Медведевым отставки Черногорова, с февраля 2005-го в регионах было назначено 29 новых губернаторов. 27 из них занимают посты и в настоящее время (Корякия, где губернатором в 2005-м был назначен О. Кожемяко, уже не является субъектом РФ, а в Иркутской области губернатор сменился дважды — «варяга» Тишанина сменил «варяг» Есиповский). Появление этих 29 вакансий в 2002–2008 было связано с 11 «добровольными» отставками, 12 плановыми истечениями полномочий, 3 увольнениями «за утрату доверия», 1 повышением (С. Собянин) и 2 смертями (М. Евдокимов и В. Шершунов).
Назначая новых губернаторов в 2005–2008, федеральный центр, как правило, в максимальной степени учитывал интересы старых региональных элит в «национальных» республиках Северного Кавказа, явно боясь утратить контроль над ситуацией и вызвать новым назначением дестабилизацию в регионе. Производить замены в рамках той же региональной элиты допускалось и при уходе губернатора на «повышение» — таким примером является Тюменская область. В некоторых регионах при кадровых заменах был избран более жесткий вариант — назначение губернатора, связанного с регионом, но в той или иной степени оппонировавшего прежнему губернатору или от него независимого (Тыва, Адыгея, Республика Алтай, Ярославская, Смоленская области).
Самым же массовым и самым резким вариантом кадрового решения стало назначение губернатора-«варяга», часто в регионе до этого момента даже не обсуждаемого. Из 29 новых назначений этого периода 16 – именно назначения «варягов».
При этом зачастую никакой явной необходимости посылать в регион именно «варяга» не было.
При определенных ожидавшихся плюсах (отсутствие связей с региональной элитой, «незамыленность» взгляда на местные проблемы) вскоре стали очевидны минусы такой системы, главный из которых — синдром «временщика». Губернатор-«варяг» зачастую думает не о регионе, где он не жил раньше и вряд ли будет жить в дальнейшем, а о собственной карьере, интересах той корпорации или группы федеральной элиты, которая пролоббировала его назначение. Его в минимальной степени ограничивает общественное мнение и не заботит соответствие принимаемых решений региональным традициям. При этом за назначением губернатора-«варяга» почти всегда следует скорое появление его земляков и сослуживцев на других региональных постах и активное проникновение на территорию связанного с новым руководителем бизнеса. В ряде регионов вслед за пришлыми губернаторами выходцы их других краев заняли даже посты спикеров региональных парламентов. Новые региональные начальники, как правило, не стремятся к консолидации региональных элит, а назначают на ключевые посты либо тех, кому они лично доверяют, либо тех, кого выдвигают люди, которым они обязаны своими постами.
Как правило, на имитацию коалиционности губернаторы-«варяги» идут только в самом начале своего правления, когда происходит период «привыкания» к ним региона и адаптации региональной элиты к новым руководителям. По окончании этого периода начинает происходить активное освоение региона связанными с новым губернатором экономическими и политическими группами, фактический передел собственности. Некоторые начинают осваивать подведомственный регион и без всякой «адаптации».
Конечно, у описанных закономерностей есть и счастливые исключения, но они, увы, лишь подтверждают правило.
При этом в ситуации, когда нахождение губернатора на посту зависит, в первую очередь, от отношений в Москве, и лишь во вторую — от отношения к нему в регионе, изменилась мотивация к деятельности и у многих из тех, кто в прошлом был избран населением. Охраняемый той федеральной элитной группой, которая его поставила, губернатор оказывается в положении фактически неприкасаемого даже в ситуации очевидных проблем в управляемом регионе.
В результате к весне 2008 года новая система назначений спровоцировала очевидный кризис в целом ряде регионов, когда в одних надежды с появлением нового губернатора сменились разочарованием его очевидным игнорированием собственно региональных интересов и деятельностью осваивающего регион губернаторского окружения, в других — в прошлом избранные населением главы перестали обращать какое-либо внимание на региональное общественное мнение и элитные группы, с которыми стали общаться преимущественно языком ультиматумов. То, что сами губернаторы пытаются всеми доступными средствами подавить иные элитные группы и возможных конкурентов, тоже несет в себе очевидные риски дестабилизации. При этом
смена президента страны и реструктуризация системы управления дополнительно стимулировала элиты ряда регионов громко заявить о своих проблемах в надежде быть услышанными.
В результате – явные публичные кризисы в Иркутской и Амурской областях, Калмыкии, Ингушетии, Карелии. Менее публичные, но тоже явные в целом ряде других регионов. Несомненно, что именно попытками «зачисток» регионального политического пространства вызвано и большинство скандалов с мэрами региональных центров.
Назначение Гаевского в Ставропольском крае можно расценивать как попытку подобрать более оптимального кандидата, который, с одной стороны, имеет опыт работы в органах федеральной власти, с другой — обладает связями в регионе и является не просто административной, но и публичной фигурой. Однако для устранения растущих проблем управления и усиливающегося отчуждения между региональными властями и гражданским обществом лишь более грамотного и осторожного подбора кандидатов в губернаторы недостаточно. Необходимо, чтобы в самой системе определения руководителя региона появились механизмы, которые бы делали необходимым элементом политического выживания руководителя региона ориентацию на мнение населения и интересы территории. Эти механизмы могут быть разными – избрание губернатора законодательным собранием не из одной, а из нескольких внесенных кандидатур, расширение роли ЗС при формировании региональных правительств, расширение возможностей выражения недоверия губернатору и т. д. Главное, чтобы подобные механизмы были созданы.
Одновременно очевидного наведения порядка требует ситуация в регионах, где свое назначение президентом и поддержку теми или иными группами федеральной элиты некоторые губернаторы восприняли как право на безнаказанность. И здесь борьба с «правовым нигилизмом» невозможна без кадровых решений.
