Цивилизация
Жалоба министра здравоохранения и соцразвития Татьяны Голиковой о недостаточном внимании руководства ряда областей к вопросам занятости населения, прозвучавшая на встрече с Дмитрием Медведевым 3 августа, — не исключение, а уже правило кризисной аппаратной жизни.
Чуть ли не каждую неделю появляются сообщения, что очередное федеральное ведомство, жалуясь на плохую работу региональных властей в условиях кризиса, предлагает усилить ответственность и принять кадровые решения.
То Министерство регионального развития вновь предложит вводить внешнее управление дотационными регионами за «нарушения, которые привели к несостоятельности регионального бюджета», заменяя местных чиновников вплоть до губернаторов на представителей Минрегиона и Минфина. То представители Минфина заявят о проверке квалификации руководителей финансовых органов субъектов РФ в случае, если регионы будут допускать рост кредиторской задолженности.
В июне президент пообещал увольнять губернаторов, которые провалят план антикризисных мер, то есть глав регионов с худшими показателями по безработице и задержкам зарплат. Затем пресса сообщила, что Минрегионразвитию якобы поручено найти четыре субъекта федерации, главы которых будут образцово-показательно уволены осенью 2009 года. В результате вновь актуализировалось и так перманентно происходящее обсуждение вероятности новой серии губернаторских отставок и началась явная медиаборьба за то, какие региональные начальники этого «заслуживают», какие нет, а какие администрации и надо бы поменять, но «не сейчас». Несомненно, что этот
неформальный «кастинг на отставку» стоит за многими как позитивными, так и критическими по отношению к конкретным региональным администрациям сюжетами и комментариями.
Эта линия — искать слабые звенья не в центре (словно в центре у нас все хорошо, а только на местах плохо), а в регионах — была обозначена зимой памятным решением президента от 16 февраля одновременно заменить четырех губернаторов. И хотя в каждом конкретном случае были свои причины для таких решений и эксперты давно обсуждали вероятность замены губернаторов именно в этих регионах, публично федеральная власть связала увольнение с плохой работой в условиях кризиса. Показательно, что коллективная отставка губернаторов произошла на следующий день после того, как глава государства выступил с резкой критикой в адрес региональных начальников за нерасторопность в борьбе с кризисом в телеинтервью журналисту Евгению Ревенко.
То, что именно губернаторов в ходе кризиса постараются представить козлами отпущения, было понятно сразу, когда начался кризис. С одной стороны, с его началом власть немного растерялась, и на какой-то момент ротация глав регионов приостановилась, так как были очевидны риски потери контроля в случае одновременной масштабной замены значимого числа руководителей, за многими из которых стоят местные кланы и клиентелы, системы неформального контроля над территориями. Особенную опасность представляли замены действительно рейтинговых губернаторов, которые в этом случае могли перейти в оппозицию. Однако дальнейшее
развитие кризиса сделало более важным для федеральной власти другой вопрос: а кто в глазах населения будет нести ответственность за ухудшение социально-экономического положения граждан?
При этом давно известно, что самое простое в условиях любых проблем, угрожающих ущербом репутации кого-либо, — найти виноватых, на которых можно все свалить. Так поступала власть во все века, поступает сейчас и, видимо, будет поступать и дальше. И принцип «хороший царь — плохие бояре» на Руси всегда работал исправно, тем более что в условиях кризиса рейтинги губернаторов и так имели все объективные основания катиться вниз вместе с общим доверием граждан к власти.
Таким образом, сознательная стратегия в максимальной степени изображать виновниками всех бед региональные власти вместе с объективными основаниями для недовольства и реально присутствующими во многих регионах проблемами еще более усугубила картину обрушения доверия граждан к региональным властям. Опубликованные в мае фондом «Общественное мнение» (в открытом доступе, что беспрецедентно) данные говорят о катастрофическом падении в регионах общего уровня доверия к региональной власти и критических оценках населением работы администраций:
редкий губернатор имеет нынче положительное сальдо между теми, кто оценивает его работу на «хорошо», а не на «плохо».
Ожидание возможной второй волны кризиса (будет она точно или нет, никто не знает, но такие ожидания и прогнозы, несомненно, у многих представителей элиты имеются) теперь сопровождается подготовкой общественного мнения к новым показательным поркам региональных властей. В результате проблему определенных имиджевых издержек, связанных с кризисом, федеральный центр вроде бы решил. Однако, решая одни проблемы, он сразу породил другие, не менее существенные.
Начнем с самого очевидного: падение рейтингов региональных руководителей, которому такая политика центра, несомненно, помогала, имело явные электоральные последствия. Речь о резком ухудшении положения кандидатов «партии власти» на региональных и местных выборах в целом ряде регионов. Несомненно, что у обострения конкуренции на муниципальном уровне были и иные причины (к примеру, ужесточение борьбы между местными бизнес-группами за уменьшающиеся ресурсы), однако и снижение рейтингов губернаторов тоже внесло свой вклад и будет его вносить дальше. Менее бросающимся в глаза, но более важным последствием стало то, что
обозначая как «слабое звено» губернаторов, федеральный центр в первую очередь дискредитирует сам себя, свою собственную политику в отношении регионов.
Именно укреплением вертикали, исполнительной дисциплины в условиях «борьбы с терроризмом» публично мотивировалась в 2004 году отмена выборности губернаторов населением. Когда же в 2008 году со сменой президента страны пресса, эксперты и отдельные губернаторы стали отмечать снижение качества управления регионами при новой системе, все более массовое проявление «синдрома временщика», думающего не о регионе, а об отчетности перед вышестоящим начальником и своей дальнейшей карьере, и призывать к новой региональной политике, апологеты исполнительной вертикали просто отмахивались от этой критики и продолжали с пеной у рта твердить, что «новая система себя оправдала». Но разразился кризис, прошло несколько месяцев, и населению стали постоянно давать понять, что губернаторы работают плохо. Так все-таки хорошо работает созданная в 2004-м — начале 2005-го система или плохо? Никто не забыл, кем сегодня назначаются губернаторы, и
недавние изменения законодательства о порядке подбора кандидатов в губернаторы не меняют его сути: кто руководит регионами, решается в Москве, а не на местах.
Ключевой остается роль президента, а полпредов президента заменяет высшая партийная бюрократия. И когда тот же Минрегионразвития предлагает менять назначенных центром губернаторов на иных, назначенных центром же чиновников, он словно забывает, чем политическая реальность-2009 отличается от политической реальности в регионах до 2003 года. В глазах населения и местных элит такие идеи демонстрируют лишь ведомственную борьбу за контроль над регионами и еще более дискредитируют саму сложившуюся систему регионального управления, представляя претензии центра к самому себе. Неудивительно, что
данные социологии (в частности, опрос «Левада-центра») стали свидетельствовать о росте числа сторонников прямых выборов губернаторов среди населения.
Наконец, третье последствие политики по представлению региональных властей «крайними» в социально-экономических проблемах регионов. Когда положение губернатора ставится в зависимость от показателей, на которые он не может оказать никакого влияния (очевидно, что не могут губернаторы изменить мировую и даже российскую конъюнктуру цен на продукцию предприятий и сырьевые ресурсы), то стремление не оказаться худшим в губернаторском корпусе рождает одно — приписки и фактическую фальсификацию отчетности.
Через «неформальные» отношения с руководством предприятий власти стремятся максимально заретушировать реальные проблемы: вместо увольнений — имитация занятости через повсеместные сокращения рабочего времени и вынужденные отпуска, и т.д. и т.п. В результате во многих регионах по статистике вроде все хорошо, но «внезапно» то в одном, то в другом месте возникают всплески недовольства, уже не говоря о том, что консервируется неэффективная система экономики и размещения производств. И сколько таких мест, где «гладко только на бумаге», не знает никто — в современных условиях по многим регионам просто невозможно получить никакой адекватной независимой аналитики. Таким образом, неадекватность системы информации о реальном положении дел в регионах еще более усиливается. Причем вроде бы это и понимают, но когда об этом появляются публикации, то в них в качестве примеров регионов, где «фальсифицируют отчетность», фигурируют только вполне определенные территории, главы которых не устраивают отдельных высших чиновников и которых таким образом хотят «пролоббировать» на увольнение. Можно подумать, что в других местах с достоверностью отчетности дела обстоят лучше.
Конечно, главы регионов — совсем не ангелы, и ко многим из них действительно масса претензий. Но
сведение всех проблем политической и экономической системы лишь к главам регионов означает, по меньшей мере, существенное упрощение реального положения дел.
Система, которую выстроил федеральный центр, демонстрирует очевидные тупики. Пытаясь переложить все имиджевые (рейтинговые) проблемы, связанные с кризисом, на регионы, федеральный центр, сам не отдавая себе в том отчета, подрывает основы всей своей собственной региональной политики последних лет. В условиях отсутствия нормальной публичной политики новым фигурам, которые могли бы иметь общественное доверие и претендовать на управление регионами, просто неоткуда взяться. И различные «кадровые резервы» из второго и третьего эшелонов тех же групп, структур и кланов никаким образом проблему отчуждения власти и общества не решают. Политика замены малопопулярных губернаторов на никому не известных, а порой для региона вообще чужих и, как следствие, еще менее популярных политиков в перспективе несет для федерального центра вполне определенные риски еще большего общего снижения доверия к власти в стране.
