А был ли мэр?

Андрей Максимов о том, почему мэра Екатеринбурга можно сравнить с королевой

Протесты против отмены прямых выборов мэра в Екатеринбурге в очередной раз заставляют вернуться к вопросам о том, как устроена у нас муниципальная власть в реальности и как она должна быть устроена. Какие мэры имеют власть, а какие нет?

Действующий федеральный закон спускает вопрос о структуре и порядке формирования городской власти на нижестоящие уровни, давая им возможность выбора одной из пяти моделей.

В самом демократичном варианте «сильный мэр» избирается напрямую жителями, будучи их политическим представителем, сам руководит местной администрацией. Есть вариант (практически невостребованный в крупных российских городах), когда мэр-глава администрации избирается из числа городских депутатов.

Еще две модели предполагают назначение руководителем городской администрации «профессионального» управленца по итогам конкурса: при этом победитель либо становится «сити-менеджером» (наемным руководителем, сосуществующим с мэром-председателем городской думы или совета депутатов), либо сам приобретает статус мэра (главы города).

Очевидно, что принципиальное различие состоит в том, выбирают ли горожане (прямо или хотя бы в 2 шага — через избрание из состава депутатов) того человека, который будет руководить персоналом муниципалитета, распоряжаться бюджетом, контролировать сеть городских предприятий и учреждений, либо он определяется конкурсной комиссией, в которой половину состава формирует региональная власть (читай – губернатор).

В этом смысле, когда в городах возникает борьба за или против подобных моделей муниципального устройства – можно четко идентифицировать их как борьбу за контроль над городом, а значит — борьбу за ресурсы, борьбу за власть.

Можно сказать, что почти во всех этих городах борьбу выиграли губернаторы.

Начиная с 2008 года, почти повсеместно крупные города переходили от прямых выборов к модели «сити-менеджера» на основе собственных решений (подсказанных регионом), а когда в 2014 году федеральный закон дал право субъектам федерации своими законами нормировать муниципальные структуры, выборы мэров региональных столиц остались только в Хабаровске, Якутске, Кемерове, Томске и Анадыре.

Особенность Екатеринбурга в том, что никакой реальной власти там у мэра нет. «Гибридная» модель муниципальной структуры, которая используется здесь с 2013 года, логичной выглядит только внешне (мэр избирается жителями и председательствует в городской думе, а глава администрации назначается по конкурсу).

На деле же такая система управления, очевидно, дезориентирует избирателей. Выбирая главу на прямых выборах, основная масса жителей исходит из реальной возможности избранного лица определять муниципальную политику, принимать основные административные и финансовые решения.

Однако на практике такой мэр оказывается лишь «английской королевой». Реальные рычаги управления сосредотачиваются у «сити-менеджера»: ему подчиняются школы и детские сады, муниципальные предприятия ЖКХ и учреждения культуры, он размещает заказы и заключает контракты.

А возможности мэра – меньше, чем даже у «обычного» председателя городского совета или думы. Такой председатель, избираемый парламентским большинством, хотя бы является его представителем и вероятным лидером. Следовательно, может добиться принятия или непринятия нормативного акта, городской программы или поправок в бюджет. Мэр же Екатеринбурга даже в городском парламенте де-факто представляет оппозицию. И только личный рейтинг и апелляция к избравшим его горожанам придает какой-то вес его заявлениям или политическим инициативам.

Жизнь показывает, что такая «гибридная» модель непопулярна, неустойчива и недолговечна. Ее «померили» на себе только небольшое число российских городов (Пермь, Тула, Брянск, Курган, Калининград). Причем во всех случаях такая структура оказывалась временной и переходной, легитимирующей «досиживание» в должности прежнего «сильного мэра» или фиксирующей временную коалицию внутри городских и региональных элит.

Данная модель чаще всего ведет к повышенной конфликтности, а также к разочарованию жителей в работе муниципального образования и в институте местного самоуправления в целом.

В этом смысле, отказ от подобной модели управления в Екатеринбурге – не уникален, а закономерен. Необычен скорее масштаб народного недовольства решением об отмене выборов.

Что же произошло? Очевидно, что в последние годы запрос на самоуправление граждан в своих городах существенно вырос. Волна низовой самоорганизации, выразившейся, скажем, в активном формировании территориального общественного самоуправления, соседских центров, движений за парки, против точечной застройки, за и против велодорожек доросла и до городского уровня.

Не случайно, в Нижнем Новгороде уже несколько лет назад была организована общественная кампания за возврат прямых выборов мэра.

Вот и в Екатеринбурге попытка отказа от выборов «мэра без портфеля» (вполне логичная с позиций чиновников) наткнулась на явное сопротивление горожан. Более того, оппозиция даже подняла эту проблему на свое знамя. Потому что выборы городского головы, даже не обладающего властным ресурсом, стали самостоятельной ценностью для горожан. И, конечно, первым эту ценность осознали жители больших городов.

Автор — эксперт Комитета гражданских инициатив.