Цивилизация
Различные уровни конкуренции компаний по типам товаров существенно мешают реализации принципа аукционного распределения контрактов, заложенного в систему госзакупок России — к такому выводу пришли специалисты ВШЭ. Например, согласно исследованию института, в сфере дорожного строительства среднее количество поданных заявок на закупку в 2020 году составляло от 1,07 до 1,71 заявки в зависимости от способа определения поставщика. А в закупках продуктов питания — 3-3,8 заявки. По отдельным товарам, например, мясу и рыбным консервам уровень конкуренции доходил до 4,5 заявки на закупку.
При этом уровень несостоявшихся процедур в закупках отдельных видов продуктов питания в прошлом году оказался в несколько раз ниже, чем в целом по контрактной системе. Так, по мясу и рыбным консервам он не превышал 11% от общей массы.
В то же время в закупках лекарств не состоялось 76,8% закупок.
«Сбой в работе [федерального закона №] 44-ФЗ [«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»] привел к сорванным контрактам и неудовлетворенном спросе пациентов на лекарственные средства при наличии бюджетных возможностей его профинансировать», — отмечают эксперты ВШЭ.
Как объяснил «Газете.Ru» один из авторов исследования, заместитель директора Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ Константин Головщинский, многочисленные исследования доказывают связь между дизайном процедуры и эффективностью закупки.
«Для закупки стандартных товаров достаточно аукциона, где торговля идет по цене. В основе контрактной системы лежит аукцион (до 71,2% в зависимости от года наблюдения). Основа аукциона – принцип минимальной цены. Поэтому аукцион эффективен именно для сегмента простых товаров»,
— сказал эксперт.
Что касается отбора технически сложных товаров, особенно со сложными цепочками поставок, такие процедуры требуют применения других способов закупки, которые основаны не на показателе минимальной цены, а на критерии наиболее экономически выгодного предложения.
«Показатель учитывает не только цену, но и стоимость дальнейшей эксплуатации, деловую репутацию и предыдущую эффективность поставщиков», — подчеркивает Головщинский.
По его словам, аукционы на закупку таких товаров нередко приводят к срыву торгов.
Например, в 2019 году 4 из 100 крупнейших электронных аукционов на поставку жизненно необходимых лекарственных препаратов, проводимых Минздравом были сорваны. Результат: поставка 5 млн лекарственных препаратов была задержана на 623 дня. В 2020 году ситуация повторилась: 8 из 100 крупнейших электронных аукционов на поставку жизненно необходимых лекарственных препаратов в 2020 году были сорваны. В итоге, поставка 4,5 млн лекарственных препаратов была задержана на 216 дней..
«Позиция регулятора в том, что аукцион — универсальный способ торгов, ведь он исключает субъективный фактор и снижает тем самым уровень коррупции», — объясняет сложившуюся ситуацию Головщинский.
Однако этот тезис не находит подтверждения на практике. Недавний громкий случай — закупки лекарственных средств в Пензенской области — все они проводились по аукциону, но экономию бюджетных средств в итоге обеспечил не закон о контрактной системе, а Следственный комитет.
В 2022 году вступают в силу поправки к закону № 44-ФЗ, которые должны сделать систему более эффективной. В них две самые заметные новации: полная цифровизация госзакупок и сокращение количества способов выбора поставщика или исполнителя: вместо нынешних 11 останется только три наиболее распространенных — конкурс, аукцион, запрос котировок.
Но в НИУ ВШЭ к поправкам относятся скептически. По их мнению, вместо обогащения палитры методов закупки законодателю унифицируют и обеднят закупочные инструменты.
«Так называемый оптимизационный пакет исключает из № 44-ФЗ двухэтапный конкурс. Однако практика использования именно этого инструмента в госзакупках доказала его эффективность. Так, Русгидро при закупке угля получило 2,78 млрд экономии (20% от начальной цены), в сегменте закона № 44-ФЗ в отдельные годы количество участников двухэтапных торгов превышало 4 при среднем по сегменту 2,5», — отмечает Головщинский. Он считает, что в итоге экономию в контрактной системе все также будет обеспечивать «не его величество закон, а Следственный комитет».
Специалисты по госзакупкам с выводами НИУ ВШЭ согласны. Они считают важным не сокращать, а расширять список методов проведения госзакупок. Тогда можно будет повысить эффективность системы.
«С точки зрения экономической цели, нет оснований «отбирать» у участников рынка те правовые инструменты, которые есть в ГК. Выбор правовой модели отношений позволяет адекватно оценить суть работ и услуг, определить продуктовые границы рынков и состояние конкуренции»,
— говорит руководитель направления «Правовое развитие» ЦСР, преподаватель кафедры гражданского права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова Максим Башкатов.
По его словам, лучше всех о своих потребностях все же знает сам заказчик. На основании этой информации он выбирает договор или иной правовой инструмент, необходимый для удовлетворения потребности в адекватные сроки.
Но проблема в том, что «потребности» государственного заказчика отличаются особой сложностью. Тут мало найти подходящего подрядчика: зачастую реализация государственно значимых проектов требует задействования сети экономических агентов, отвечающих за разные аспекты производственной деятельности — от строительства инфраструктуры до перевозки.
«Поэтому чем шире спектр договоров, доступных для публичных заказчиков, тем выше гибкость и вероятность успеха при достижении проектных целей», — утверждает специалист.
С ним соглашается и общественный омбудсмен в сфере закупок Сергей Габестро. «Принятые изменения в № 44-ФЗ направлены на изменения существующей практики проведения закупок, которые приводят к выбору «своих компаний», ставя добросовестных участников в неконкурентные условия», — констатирует он.
Габестро также подчеркивает, что важен опыт участника закупок, в том числе в сфере технически сложных и нестандартных товаров, работ и услуг.
«Эффективность закупок — это не количество заявок на процедуру, не снижение цены, это результат — то есть вкусно кормят детей, вовремя закуплены лекарства, построены дороги, по которым комфортно ездить», — заключает специалист.
