Цивилизация
«Газета.Ru-Комментарии» продолжает серию интервью с ведущими юристами на предмет конституционности президентских инициатив по изменению порядка формирования органов власти субъектов федерации. Ранее были опубликованы мнения Михаила Краснова , Милены Глигич-Золотаревой, Сергеяй Колмакова и Вениамина Чиркина.
Сурен Авакьян, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ.
— Сурен Адибекович, противоречат ли предложения президенты второму пункту статьи 11 Конституции?
<3>— Нет, не противоречат, потому что в формальном плане в том, что предлагает президент, предполагается, что субъекты сами образуют органы власти. Президент объявил сначала, что он будет рекомендовать, а законодательный орган субъекта — сам избирать главу региона. И по этому варианту окончательное решение остается за законодательным органом субъекта федерации. Но на днях мне дали проект закона, который президент внес в Думу, и там многие вещи просто не соответствуют тому, что он объявил сначала.
— Что изменилось в проекте по сравнению с первоначально озвученными предложениями?
— В проекте сказано, что орган законодательной власти не «избирает», как говорил президент, а «наделяет полномочиями» главу исполнительной власти. Мне, как юристу, эта формулировка совершенно не понятна. Она не соответствует термину «избирает». «Наделяет полномочиями» — это нечто туманное, и я такого не встречал. Во-вторых, в этом проекте говорится, что после того, как президент дважды предложит кандидатуру, и если они не «наделят полномочиями» это лицо, то президент имеет право назначить временно исполняющего обязанности, а орган власти субъекта федерации — распустить. После того как такие вещи написаны в законе, даже те, кто выступил в поддержку этой идеи, как я, например, сразу делаются ее противниками.
Это как раз и не соответствует статье 11 Конституции. Как можно говорить о том, что субъект сам формирует органы власти, если его представительный орган можно распустить за то, что он не утвердил предложенную президентом кандидатуру? Надо уважать принцип федерации и надо уважать субъекты.
— Но ведь и без этих нововведений субъект федерации не мог сформировать орган власти без участия президента.
— Вы сослались на статью 11, но здесь еще подходит и вторая часть 77 статьи Конституции, где говорится об образовании единой системы исполнительной власти. Если это единая система, то можно предположить участие федерального президента в формировании исполнительной власти субъекта федерации. Эта логика и позволяет сказать, что предложения не противоречат Конституции.
— Лишение гражданина напрямую проголосовать за губернатора кажется нарушением еще и пункта 2 статьи 55.
— У вас, например, было право на свободный проезд, а теперь вам надо получать деньги, и неизвестно, сможете вы ездить или нет. Тогда, по этой логике, всегда будет возможность сказать, что права человека уменьшены, умалены. У человека есть избирательное право, его может быть больше, может быть меньше, но от этого само право не исчезает. Избирательное право остается, но оно сводится к возможности избрания органа законодательной власти, который будет по поручению народа формировать орган исполнительной власти.
Ущемлены ли тут конституционные права или нет — это предмет хорошего спора, но само право все таки остается. Его объем становится несколько меньше.
Значит, постарайтесь реализовать его в большей мере, избрать достойных вас депутатов, которые будут квалифицированно призывать к должности главу исполнительной власти.
— Букву Конституции это не нарушает?
— А вы докажите мне, что избирательное право граждан отменено. Отменена возможность избирать этого человека, но она в Конституции и не записана. Оно вышло из толкования, из позиции Конституционного суда. Право есть, объем его может меняться.
Ваша логика имеет право на существование, но само по себе избирательное право гражданина не исчезло.
— Вы упомянули решение Конституционного суда 1996 года, в котором избрание главы региона законодательным собранием было признано неконституционным. Как его можно игнорировать, с точки зрения процедуры?
— Да, суд так решил исходя из того, что статья 3 Конституции и другие статьи предполагают, что народовластие воплощается, в том числе, и в избрании главы исполнительной власти народом. Эта позиция исходит из статьи 3, но если исходить из статьи 77, из того, что исполнительная власть представляет собой вертикаль, то почему мы не должны допустить возможности участия федерации в формировании исполнительной власти и почему мы не должны допустить возможность того, что сформированный на свободных выборах законодательный орган будет заниматься, в том числе, и приведением к должности главы исполнительной власти? Другое дело, что главе, получившему полномочия данным путем, нужно дать гарантии самостоятельности. Чтобы не получилось, что сегодня его призвали, а завтра выгонят. Вот этого не должно быть.
— Но как же все-таки быть с состоявшимся решением Конституционного суда 1996 года?
— Это дело Конституционного суда. Если он сочтет, что в новых условиях другие статьи Конституции позволяют использовать другой вариант, то в связи с этим позиция Конституционного суда может быть скорректирована. Он может в своем определении записать, что использование иных статей Конституции позволяет прийти и к другому варианту. Я не отрицаю возможности избрания главы прямыми выборами.
Кроме того, при новой системе должно быть два кандидата, одного из которых выдвигают депутаты законодательного собрания. Если же дважды не прошел предложенный президентом один и тот же человек, то у субъекта должна быть возможность провести прямые выборы.
Если вы не можете предложить кандидатуру, с которой субъект посчитается, то признайте, что вы потерпели неудачу, и пусть проводятся прямые выборы. К сожалению, этого нет в проекте. Сейчас мы, и я в том числе, будем все делать, чтобы повлиять и, может быть, даже поломать эти нормы. Хотя, как мне уже сказали, вряд ли это получится.
— В статьях 71–73 сказано, что общие принципы формирования государственной власти в регионах — это предмет совместного ведения, а конкретный порядок относится к исключительной компетенции субъекта…
— Вы здесь восходите к очень хорошему вопросу о том, где кончаются принципы и где начинается прямое влияние. «Закон об общих принципах организации власти…» принят на безе части первой статьи 77 и на базе статьи 72, но если его внимательно читать, то там помимо принципов огромное количество норм прямого действия. Постановка вопроса о том, где кончаются принципы и начинается прямое регулирование, абсолютно правильная. Но, тем не менее, если федеральный законодатель считает, что включение таких норм является установлением принципов, то тогда надо спорить о концепции: что есть принципы, а что — нормы прямого регулирования.
Но закон, который представлен в Думу сейчас, произвел ошеломляющее действие и на тех, кто сначала высказывался в пользу президентской инициативы. Потому что поддержать такие вещи, как возможность выдвижения кандидатуры на пост главы без альтернативы и возможность роспуска органа законодательной власти, который не пошел навстречу президенту, я никак не допускаю.
Беседовал Евгений Натаров.
