Цивилизация
Действующая система размещения государственного и муниципального заказа, оборот в которой превышает 8 трлн руб., затрагивает почти всех. Так, прокуратура в очередной раз назвала госзакупки одной из самых подверженных коррупции сфер и признала, что существенно снизить уровень коррупции в ней так и не удалось.
С 1 января вступает в силу новая контрактная система. Ключевым ее достижением должна стать переориентация на конечный результат. Новая контрактная система будет затрагивать весь цикл приобретения товаров и услуг: выявление потребностей госзаказчика, прогнозирование и планирование, закупочные процедуры, исполнение контракта и оценку результата.
Логика нынешней системы госзакупок по 94-ФЗ проста — чем ниже цена, тем лучше. Одна из ключевых проблем в том, что заказчики ориентированы не на достижение цели, а на соблюдение формальных процедур. Они следят не за тем, для чего проводится закупка и как она удовлетворит нужды, а за процессом.
С прошлого года в сам процесс разрешили вмешиваться сторонним наблюдателям — общественным контролерам. Пока речь идет лишь о замечаниях к самым дорогим лотам — свыше 1 млрд руб. (на федеральном уровне). По подсчетам Счетной палаты, за полтора года (с июля 2011-го по конец 2012-го) это в общем объеме полтора триллиона рублей. Год от года количество крупных закупок только растет. Счетная палата готова перенять американский опыт аудита закупок, общественность — ждет «сквозного» раскрытия информации о торгах.
У нас уже есть результаты отслеживания документации крупных закупок. Так что можно систематизировать уловки, недочеты, а где-то просто забывчивость.
В рамках процедуры общественных обсуждений крупных закупок Национальная ассоциация институтов закупок (НАИЗ) в январе — июне проанализировала 116 процедур — это более 258 млрд бюджетных рублей. Замечания были примерно в половине случаев, где в той или иной мере просматривается ограничение конкуренции. В частности, в пяти случаях заказчик некорректно указывал классификационный код продукции, не соответствующий предмету закупки, что затрудняет для потенциального поставщика поиск информации о торгах.
Полный пакет документов заказчики не разместили в 32 случаях, в двух — «забыли» конкретизировать, какой доступ саморегулируемой организации требуется, в трех — нарушили сроки, еще в трех — разбили документацию на множество архивов.
Говорить о важности реального соперничества конкуренции в рамках проводимых конкурентных процедур не имеет смысла. Это догма. Есть пример. Заказчик — департамент государственного заказа Ямало-Ненецкого автономного округа — из технического задания представил только ТЗ на подключение видеонаблюдения за ходом строительства объекта. После замечаний НАИЗ и публикации недостающих документов проведен аукцион с участием двух компаний. При начальной (максимальной) цене контракта 3 700 001 050,00 победитель аукциона опустился до 2 775 000 787,5 руб. Экономия — более 925 925 млн руб., или 25%!
К слову, большинство заказчиков, размещавших неполный пакет документов, после замечаний со стороны НАИЗ либо добавляли недостающую документацию, либо отменяли закупку и размещали ее заново уже с полным пакетом.
Среди остальных способов ограничения конкуренции — формальный подход к определению начальной (максимальной) цены контракта и создание закупки под конкретного поставщика, даже в том случае, если данный сегмент рынка является конкурентным.
В третьем квартале этого года у экспертов было уже меньше замечаний. Проанализировано 58 закупок на 133 млрд руб. В 14 закупках (24%) выявлены признаки ограничения конкуренции.
В ходе мониторинга обнаружены новые способы «затачивания» документации под определенного поставщика. Например, при проведении конкурса в качестве критерия отбора победителя устанавливается срок исполнения контракта при минимальных штрафах за их нарушение. Победу в таком конкурсе может одержать поставщик, предложивший наименьшие сроки и максимальную цену контракта. При этом сроки исполнения в итоге могут быть и сорваны, так как штрафы составляют менее одного процента от общей стоимости заказа.
Эти примеры показывают, насколько большие надежды возлагаются на внешний контроль. В общей сложности сверхдорогие госзакупки будут проходить через три этапа общественного контроля.
Впрочем, дорогие закупки — не единственная сфера, где могут возникнуть проблемы. Основные риски внедрения новой контрактной системы могут быть связаны с курсом на охват всех стадий закупок и профессионализацию отрасли. Большой объем новых нормативных документов и их сложность позволит корректно работать с ними только профессионалу.
Правила закупок вменены и совсем мелким госзаказчикам — школам, библиотекам и так далее. Если бухгалтер или библиотекарь с трудом, но все-таки справлялись с нынешней системой, то новая, вероятно, будет не по силам. Итог может быть плачевным — срыв закупок, массовые нарушения, ошибки от незнания, а значит, штрафы. В регионах санкции могут превышать месячную зарплату.
И здесь на первый план выходит одна из общеэкономических российских проблем — нехватка профессиональных кадров. К сожалению, сейчас в нашей стране просто нет такого количества специалистов по госзаказу. Так что нужно либо срочно учить людей, либо упрощать небольшие закупки.
В целом же внедрение новой контрактной системы, которая ориентирована на стоимость всего жизненного цикла закупаемой продукции, — важный шаг вперед.
Но надо идти еще дальше: оценивать не экономическую выгоду, а достижение необходимых социальных эффектов. Например, нередки случаи, когда приобретается качественное медицинское оборудование по приемлемой цене для больницы, в которой нет помещения под него или просто нуждающихся пациентов. В таких случаях закупку сложно считать эффективной. Поэтому необходимо понимать общую логику: чего мы хотим достичь, проводя ту или иную процедуру?
Выгоду от контрактов жизненного цикла или социальных эффектов нельзя измерить в рублях. Сколько будет стоить, например, повышение уровня комфорта и качества жизни россиян в результате создания современной системы госзакупок?
В целом система госзакупок для повышения эффективности должна усложняться. Сегодня при проведении закупок удовлетворяются в основном сиюминутные потребности. Но в государственном масштабе необходимо планировать на годы, десятилетия вперед. В то же время проводить такие сложные закупки в тех же формах, что и закупки канцелярских принадлежностей, нельзя. Необходимы инновационные процедуры, которые будут включать несколько этапов и разные формы оценки достигаемых социально-экономических эффектов.
Автор — исполнительный директор Национальной ассоциации институтов закупок
