Стрижка только начата

Глеб Черкасов о все еще идущей федеративной реформе

У первой реформы Владимира Путина случилась некруглая годовщина. 13 мая 2000 года был подписан указ о создании федеральных округов — и фактическое, и формальное начало кампании по упорядочиванию политического и правового пространства страны. На фоне намного более бурных событий следующих лет федеративная реформа отошла на второй план. Между тем ее история наглядно показывает, что Владимир Путин и его команда умеют хорошо, а что у них получается хуже.

Взяв курс на удаление регионального начальства от принятия решений, Кремль не только быстро добился желаемого эффекта, но и сумел закрепить его на долгие годы. От былых вольностей главы субъектов отказались сразу и практически без споров (в 2000 году самое последовательное сопротивление оказывал президент Чувашии Николай Федоров — возможно, именно упрямство способствовало его будущей карьере). Уже в 2003 году тогда еще избиравшиеся прямым голосованием губернаторы старательно помогали «Единой России» и ее кандидатам набрать нужный процент. Да и в дальнейшем не оставляли партию своими заботами, зачастую за счет собственных интересов.

Механика была простая: хотите поставить своих кандидатов в список — пропустите вперед федеральных выдвиженцев. А потом давайте процент, чтобы прошли и ваши, и наши. Настоящим торжеством усмирения регионалов стала их реакция на отмену прямых выборов глав регионов в 2004 году.

Мифов ходило много, но ничего, кроме сдавленного брюзжания со стороны местных начальников, не прозвучало. Собственно говоря, за 13 лет попытки региональных руководителей публично ослушаться воли центра можно сосчитать на пальцах одной руки.

Самое же символичное описание взаимоотношений федерального центра и регионов представили Владимир Путин и белгородский губернатор-старожил Евгений Савченко осенью 2011 года. Путин, на тот момент премьер-министр, усадил своего визави в стоматологическое кресло и, взяв в руку инструмент, принялся беседовать с губернатором об особенностях медицинского обслуживания в регионе и добавил, что сейчас сам полечит. Савченко с восторгом поддержал шутку.

Именно на примере глав регионов путинский Кремль доказал, что вопрос о власти он решает так, что никаких вопросов возникнуть не может. Сложнее дело обстоит с собственно государственным строительством. Совет федерации пережил несколько реформ собственного комплектования — конца экспериментам пока не видно. Кажется, очередные новые правила набора сенаторов — это главная, если не основная новость про верхнюю палату парламента.

Так же долго и не то чтобы успешно искали себя полпреды президента в федеральных округах. Их обязывали следить за губернаторскими выборами и рекомендовали не вмешиваться, спрашивали мнение при назначении глав регионов и отстраняли от процесса, передоверяя подбор кадров руководству партии.

Можно предположить, что все эксперименты — от неумения строить институты власти. Но в то же время ручное управление, которое, очевидно, предпочитает Владимир Путин, предполагает, что любые государственные органы в любой момент могут быть использованы именно тем способом, который удобен здесь и сейчас. Устойчивые институты свободу рук существенно ограничивают. Поэтому Путин предпочитает не ограничиваться.

Уже в середине нулевых появились термины «технический премьер» и «техническое правительство». Но задолго до того в техническое состояние были приведены институты, напрямую задействованные в федеративной реформе.

Вот с единым правовым пространством вышла очевидная накладка. Есть разные оценки того, сколько правовых режимов действует на территории Российской Федерации и насколько уклад жизни на Северном Кавказе отличается от правового быта на северо-западе. Но можно предположить, что все это время проводился неформальный конкурс на то, какая именно модель окажется наиболее удобной. Судя по событиям последних полутора лет, побеждает поволжская, наиболее удачно опробованная в Татарстане и Мордовии. Теперь под этот стандарт можно будет подвести и остальные регионы. Что же касается сохранившихся противоречий в федеральном и региональном законодательстве, то до тех пор, пока они не угрожают устойчивости власти и не могут помешать ручному управлению, ими можно и не заниматься.

На самом деле федеративная реформа еще не кончилась. Не исключено, что федеральных округов станет больше, возможно, полпредам по случаю избираемости губернаторов добавят полномочий, а может, и их совсем уберут. В данном случае главное не цель, а движение.