Цивилизация
О том, что отечественная экономика должна «слезть с сырьевой иглы», власть заявляет долгие годы. В том числе речь идет об увеличении в экспорте доли других отраслей. Но развитые государства для этого активно поддерживают своих экспортеров...
— Поддержку промышленного экспорта практикуют все наши основные партнеры и конкуренты. Причем надо сказать, что даже те страны, которые начали поддерживать национальный экспорт сравнительно недавно, продвинулись далеко вперед. Прежде всего, Бразилия и Китай. России предстоит сделать очень многое, чтобы механизм господдержки экспорта работал эффективно и, если хотите, в автоматическом режиме.
В мировой практике сегодня существуют различные модели организации системы экспортной поддержки. Условно их можно разделить на три большие группы: модели на основе эксимбанков, модели на основе государственных или частных страховых компаний и смешанные модели. Например, в Китае поддержкой экспорта занимаются два института – Эксимбанк и страховая компания Sinosure. Эксимбанк, созданный в 1994 году, напрямую подчиняется Госсовету КНР. Его капитал полностью сформирован за счет государственных средств и составляет $730 млн. Китайский Экспортно-импортный банк предоставляет кредиты для экспорта высокотехнологичного или крупногабаритного оборудования, а также ноу-хау, является основным банком, обслуживающим кредиты иностранных правительств, и единственным банком, предоставляющим льготные кредиты за границу. В последнее время он активно развивает инвестиционное кредитование за рубежом, в основном поддерживая освоение месторождений нефти и электроэнергетику. Все кредиты экспортерам, выдаваемые через Экспортно-импортный банк, страхуются в Sinosure, которая была создана в 2001 году путем объединения департаментов по страхованию экспортных кредитов Эксимбанка и Народной страховой компании Китая. Sinosure обеспечивает страхование экспортных кредитов, страхование китайских инвестиций за рубежом, предоставляет различного рода страховые гарантии участникам внешнеэкономической деятельности, взыскивает коммерческие задолженности с иностранных контрагентов китайских экспортеров, оценивает кредитоспособность иностранных контрагентов китайских экспортеров.
В Европе экспортные кредитные агентства (ЭКА) представлены как страховыми компаниями, так и эксимбанками. Крупнейшими из них являются Euler Hermes (Германия), Coface (Франция) и SACE (Италия). Американский Эксимбанк является лишь частью огромной системы государственной поддержки американского экспорта во главе с министерством торговли. Эта система включает Аппарат торгового представителя США (Office of the United States Trade Representative, OTR), Корпорацию зарубежных частных инвестиций (Overseas Private Investment Corporation, OPIC), Агентство по торговле и развитию (US Trade and Development Agency, ТОА) и другие государственные и частные структуры. Функции между этими организациями разделены по принципу различий в статусе и возвратности средств: если OPIC и Эксимбанк занимаются кредитованием, то в сферу деятельности остальных входит исключительно субсидирование.
Главной задачей, поставленной перед эксимбанком США, является «выравнивание» условий для национальных экспортеров, которые проигрывают в сравнении с зарубежными конкурентами, получающими субсидии от своих государств. Помимо выдачи краткосрочных (до одного года) кредитных гарантий на покрытие расходов, связанных с производством товаров для экспорта, Эксимбанк предоставляет также среднесрочные (до 10 лет) кредиты и кредитные гарантии в связи с экспортом товаров из США, а также выдает среднесрочные и долгосрочные (5-15 лет) кредиты и кредитные гарантии для покрытия расходов, связанных с инвестициями в развивающихся странах. OPIC выдает среднесрочные и долгосрочные (5-15 лет) кредиты и кредитные гарантии для финансирования расходов, связанных с инвестициями в развивающихся странах.
В настоящее время эксимбанк США уже не может считаться чисто банковским учреждением, так как осуществляет и страхование американских экспортеров на срок от года до семи лет (в зависимости от размеров сделки), покрывающее политические и коммерческие риски. Схожим образом выстроена и система государственной поддержки экспорта в Японии.
Почему Россия отстает от того же Китая и Бразилии?
— Создание эффективно действующей системы они начали раньше, чем мы. Бразильский, как и китайский эксимбанк, был создан в начале 1990-ых годов, поэтому их капитализации несопоставимы с капитализацией Росэксимбанка. Капитализация китайского Эксимбанка, как уже упоминалось мной, составляет — $730 млн., бразильского – $9,1 млрд., турецкого эксимбанка — $1,34 млрд., американского эксимбанка – $1 млрд., немецкого – $3 млрд. У российского эксимбанка – порядка $70 млн., или 1,9 млрд. рублей.
При этом, если
в бюджете на госгарантии в прошлом году были предусмотрены $2 млрд., то общий объем предоставленных государственных гарантий составил порядка $282 млн. Тогда как в Китае объем предоставленных экспортных кредитов (продавцам и покупателям) в 2008 году составил $ 24,7 млрд.
(из них использовано $21,7 млрд., и на конец 2008 года общая их сумма составила $41,5 млрд.).
Чтобы оценить масштаб господдержки американского экспорта, достаточно взглянуть в бюджет. Так, например, на 2005-й финансовый год только американскому Эксимбанку было выделено — 125,7 млн на содержание и 11,5 млрд на кредиты, OPIC — 42,9 млн, ТDА — 50 млн. минторгу – 5,7 млрд долларов, OTR — 39,6 млн. Совокупные расходы указанных ведомств на цели поощрения экспорта ежегодно составляют (с учетом кредитов Эксимбанка) около $12-15 млрд., из которых более 90% приходится на деятельность Эксимбанка и министерства торговли. В 2009 финансовом году (с октября 2008 г. по сентябрь 2009 г.) всего американский Эксимбанк предоставил экспортных кредитов, гарантий и страховых полисов на поддержку экспорта $21 млрд.
В России распоряжение правительства о концепции государственной финансовой поддержки экспорта было принято только в 2003 году несмотря на то, что Росэксимбанк был создан в 1994 году. Практическая работа до 2003 года государством не велась.
Почему?
— Причина, на мой взгляд, проста – в бюджете не было денег. Если вы помните, какие это были девять лет: 1994-2003 годы это как раз тот период, когда государство только-только выходило из состояния кризиса, вызванного, в том числе, дефолтом 1998 года. При этом в 2003 году была лишь принята концепция, а реальная работа началась только в 2005 году, когда соответствующие объемы государственных гарантий были предусмотрены в законе о бюджете в иностранной валюте. Справедливости ради необходимо отметить, что в 2004 году государственные гарантии были предусмотрены в рублях, но механизм просто не работал, потому что невозможно государственными гарантиями в рублях закрывать риски, которые принимает на себя экспортер в иностранной валюте. В то время экспортеры не были готовы взять на себя риски изменения курсов валют.
Когда начали работать, на опыт каких стран больше опирались: развитых или развивающихся?
— Хотя базовые, общие подходы поддержки экспорта одинаковы, у каждого государства есть своя специфическая схема. Она зависит от структуры экономики, исторических традиций, имеющихся финансовых ресурсов. Мы опирались на опыт развитых стран, но учитывали и опыт развивающихся, тех же Китая и Бразилии. Но у нас есть серьезное отличие:
как правило, эксимбанки создаются и функционируют на основе специального закона. У нас такой закон готовился, но так и не был принят.
Почему?
— Это вопрос к правительству.
Если бы закон все-таки был принят, работать было бы легче?
— Да, конечно. Это очевидно. Впрочем, с другой стороны, у Росэксимбанка есть преимущество: являясь по законодательству коммерческим банком, мы полностью подчиняемся закону «О банках и банковской деятельности» и соответствуем всем надзорным требованиям Центробанка РФ. В этом смысле мы являемся гораздо более прозрачными, чем любой эксимбанк, который действует на основании специального закона. Это обстоятельство предоставляет свои преимущества на рынке: нам проще разговаривать с коммерческими банками, например, при привлечении средств. Мы лучше понимаем потребности коммерческих банков, потому что все эти ограничения распространяются и на нас, острее чувствуем, какой финансовый продукт необходим коммерческому банку, чтобы он был готов кредитовать экспортера. Так что есть и недостатки, и преимущества.
Но у нас даже небольшие суммы, которые выделяются в бюджете на госгарантии по промышленному экспорту, не выбираются. Почему?
— Сразу отмечу, что
в бюджете на гарантийную поддержку экспорта выделяются не деньги, а только лимиты государственных гарантий, то есть «живых» денег в этом случае ни Росэксимбанк, ни экспортеры не получают.
Они получают гарантирование своих рисков. Это принципиальное различие. Одно дело, когда у финансового института, будь то банк или агентство, есть возможность работать непосредственно с физическими объемами средств, выделяемыми на поддержку экспорта. А временами это нужно, потому что фондировать долгосрочные экспортные кредиты на рынке бывает очень сложно, особенно в условиях кризиса. Например, привлечь деньги с рынка в 2008 году под госгарантии для финансирования, или точнее фондирования экспортных кредитов, было практически невозможно. Ставки заимствований были запретительными. В таких условиях кредитоваться под государственные гарантии было бы грубой ошибкой, потому что мы бы испортили себе рынок, рынок заимствований для России, показали бы слабость государства, которое вынуждено заимствовать на таких условиях.
Такой внешней обстановкой объясняется очень небольшой объем госгарантий, использованных в 2009 году. Если в бюджете были предусмотрены $2 млрд., то общий объем государственных гарантий, предоставленный для поддержки национального экспорта, составил порядка $285 млн. Это эквивалент, потому что средства предоставлялись и в евро.
Кроме того, количество проектов, которые у нас были на рассмотрении на тот момент, может быть и дотягивало до общей суммы в $2 млрд. и даже более. Но это те проекты, которые еще не реализовались. Например, были крупные проекты по поддержке экспорта российской авиатехники, но по тем или иным причинам, импортеры не отказались, но приостановили рассмотрение контрактов на закупку в связи с кризисом.
Однако госгарантии не выбирались и до кризиса. В чем причины?
— Проблема, наверное, заключается в том, и здесь есть недоработка Росэксимбанка, что необходимо уделять больше времени и внимания работе с экспортерами и разъяснениями преимуществ существующей финансовой системы поддержки экспорта. Вместе с Министерством экономического развития, а тогда еще и торговли, мы уже проводили целую серию семинаров для экспортеров, в том числе и на Урале, и в Сибири.
Но многое еще предстоит сделать. Сейчас мы работаем над полной модернизацией нашего сайта, чтобы он стал более привлекательным, более информативным и, если хотите, даже более интерактивным. Экспортерам будет удобнее пользоваться тем достаточно большим объемом специфической информации, которую предлагает Росэксимбанк как агент правительства по поддержке экспорта. Возьмем нормативные документы по государственно-финансовой поддержке экспорта. Редко какая коммерческая компания в лице своего руководства или даже специально делегированных для такой работы людей, дочитывает этот документ до середины. Он сложный для понимания, как и, собственно, любой юридический документ. Это то же самое, что читать с первой страницы гражданский кодекс, а потом пытаться понять, как это все на практике работает. Поэтому задача сайта – как раз объяснить, что сама система в практической реализации выглядит гораздо проще, понятнее и удобнее для использования, чем это кажется при чтении нормативных документов. Естественно, нормативные документы в данном случае являются избыточными и, в основном, предназначены для того, чтобы строго регламентировать работу и банка-агента, и соответствующих министерств. Это необходимо, потому что мы имеем дело с государственными бюджетными обязательствами. Напомню, что
гарантии хотя и являются условными, но все-таки обязательствами бюджета. А вот экспортерам в значительной мере эта информация даже не нужна, им нужен финальный конечный продукт в виде гарантирования их рисков.
Еще одной причиной сложностей с экспортным кредитованием является, как я уже сказал, то, что деньги не выделяются в форме прямого финансирования. Следует отметить, что сегодня механизм госгарантий менее громоздкий и более эффективный, чем он был в 2005 году, когда работа только начиналась. Понятно, что мы нарабатывали опыт. Например, с этого года было изменено требование, по которому для получения российской госгарантии экспортер первоначально должен был получить суверенную гарантию государства-импортера, — теперь во многих случаях исполнение этого условия не является обязательным. Расширился список стран, не имеющих кредитного рейтинга инвестиционного уровня, по которым действуют лимиты предоставления госгарантий. Кроме того, вырос и объем таких лимитов.
Многое зависит не только от государства или Росэксимбанка. Весьма важно и то, насколько успешны наши экспортеры в решении своих задач за рубежом, есть ли у них экспортные контракты.
Если у экспортера все хорошо, его продукция покупается, он уверен в импортере и у него нет необходимости в долгосрочном финансировании, то он не придет в Росэксимбанк. Он пойдет в коммерческий банк и получит необходимые ему услуги на коммерческих условиях.
И это правильно. Именно поэтому, мы повторяем, что не конкурируем с коммерческими банками, к нам приходят только тогда, когда банки не в состоянии структурировать сделку и принять на себя риски, связанные с этой сделкой. Этот аспект тоже надо иметь в виду, когда мы говорим о том, почему объем гарантий не используется полностью.
Это значит, что $3 млрд, предусмотренных на госгарантии в 2011 году, так же не будут выбраны? Какие объемы могут быть использованы?
— Сложно сказать. Все зависит от проектов. Есть небольшие сделки, которые требуют быстрой работы и небольшого объема гарантирования. Иногда бывает так, что Росэксимбанку проще провести сделку за счет собственных средств, предоставить собственные гарантии, если мы считаем, что размеры риска, которые на себя принимает институт, не настолько велики, чтобы перекладывать его на государство.
Но есть и другие сделки, на которые собственно и ориентирована господдержка экспорта во всем мире. Это долгосрочные крупные проекты, когда очень многое зависит от импортера. Например, АЭС в Белене – это проект, в структурировании которого Росэксимбанк участвовал с самого начала. Именно Росэксимбанк предоставлял госгарантию «Атомстройэкспорту» на участие в тендере. Тендер российский экспортер выиграл, и в настоящий момент идет работа над документацией по строительству АЭС и одновременно – по структурированию финансирования. И здесь многое зависит от болгарского импортера, заемщика и его пожеланий по размеру финансирований. Ведь это всегда компромисс между необходимостью разместить акции и соответственно привлечь в проект собственные средства, а точнее средства инвесторов, и собственно внешним финансированием, когда заемные средства привлекаются у финансовых институтов.
Подобные проекты движутся достаточно долго и контракты по ним готовятся не один месяц. Скажем, сейчас у нас в продвинутой стадии находятся заявки по госгарантиям на общую сумму порядка $450 млн., но это не значит, что эти контракты были сделаны за этот год. Это результаты прошлого и даже позапрошлого года. А уж для экспортеров – это результат их работы на протяжении последних пяти-десяти лет, потому что выход на внешние рынки, вы сами понимаете, это очень сложная задача, особенно в условиях растущей конкуренции.
Какие проекты находятся на стадии рассмотрения?
— В основном это авиатехника и энергетика, причем не только атомная, но и гидроэнергетика, и тепловая энергетика. В последнее время активизируются и такие секторы экономики, как судостроение.
Экспортеры, которых вы называете, - это все-таки крупные компании. Тогда как в других странах, например в США, эксимбанки помогают в основном малому и среднему бизнесу.
— В США другая структура экономики. В России много говорится о том, что необходимо развивать малый и средний бизнес. Мы работаем с компаниями, которые безо всякого сомнения относятся к среднему бизнесу, причем эти компании составляют большую часть клиентов банка. Это и производство техники для строительства железных дорог, и кожевенная промышленность, и деревообработка. Но, работая с этими компаниями, мы не всегда прибегаем к госгарантиям. Очень многие сделки мы финансируем как эксимбанк сами, и только некоторым из них предоставляем государственные гарантии.
Как происходит отбор компаний?
— Росэксимбанк не занимается выбором национальных экспортеров. Любой, кто к нам придет, может рассчитывать на получение государственной финансово-гарантийной поддержки.
Единственное условие – экспортируемый товар должен быть в списке товарной номенклатуры внешней экономической деятельности, который утвердило правительство, и в соответствии с которым экспорт той или иной промышленной продукции пользуется государственной поддержкой. Очевидно, что государство не поддерживает экспорт энергоносителей и необработанных металлов. Практически на все другие продукты промышленности и сельского хозяйства с высокой добавленной стоимостью государственная финансово-гарантийная поддержка распространяется. Экспортер просто приходит в банк, мы сразу готовы знакомить его со всем набором услуг, которые могут быть представлены в рамках господдержки экспорта.
А как вы оцениваете риски?
— Риски мы оцениваем так же, как любой коммерческий банк. Но смысл системы финансовой поддержки экспорта как раз и заключается в том, что те риски, которые для частного сектора представляются чрезмерными, берет на себя государство. И дальше государство определяет, каков объем тех рисков, которые оно готово на себя взять.
Есть два уровня ограничений. Первый – объем государственных гарантий, заложенных в закон о федеральном бюджете, то есть каждый конкретный год – это не более чем определенная сумма. Второй уровень – страновые риски.
Существует система лимитов на каждое государство, которая и ограничивает объем риска. Здесь речь идет и о политических рисках, и о финансовых, закрывающих риск иностранного контрагента.
Госгарантии чаще предоставляются экспортерам? Или зарубежным компаниям, импортирующим российские товары, как, например, в Болгарии?
— В данном случае необходимо рассуждать в строгих финансовых терминах. Вопрос в том, кто является бенефициаром гарантий, а не кому они физически предоставляются. Мы говорим о том, кто является бенефициаром этой гарантии, кто получит платеж в случае дефолта заемщика.
Это может быть российский экспортер, финансовый институт, который кредитует либо российского экспортера, либо, что является классической формой, импортера, то есть предоставляет экспортный кредит. Средства кредита используются строго целевым образом — на покупку российского оборудования или услуг. И если импортер не может расплатиться по этому кредиту, банк, получивший госгарантию РФ, получает деньги у российского государства. Оно принимает на себя обязательства по оплате, а потом уже самостоятельно урегулирует свои отношения с импортером, будь то государство или коммерческая структура. Это делается либо напрямую, либо через Росэксимбанк как агента правительства. Дальше Росэксимбанк будет предъявлять претензии, требования платежа к импортеру, будь это коммерческая структура или государственная. Очень часто другое государство предоставляет со своей стороны встречные гарантии за импортеров. В этом случае отношения поднимаются фактически на межгосударственный уровень. Если же платеж не происходит, то дальнейшее взыскание задолженности происходит в рамках Парижского клуба кредиторов. Здесь уже вступают в силу многосторонние договоренности и механизмы урегулирования.
Преимущество для кредитора или российского экспортера заключается в том, что он уверен: у своего государства деньги он всегда получит.
Россия даже в самые тяжелые годы, даже в период кризиса 1998 года, свои внешние обязательства исполняла неукоснительно. У нас был дефолт по внутреннему долгу, но не было дефолта по внешним долгам, что принципиально. Поэтому на внешнем рынке качество российских государственных гарантий оценивается очень высоко, что позволяет привлекать деньги для финансирования российского экспорта.
В ближайшее время Внешэкономбанк планирует завершить работу по созданию Агентства по страхованию экспортных кредитов. Деятельность Росэксимбанка будет пересекаться с работой этого агентства?
— Хороший вопрос. В мировой практике действительно есть страны, где параллельно действует и эксимбанк, и страховое агентство. Например, как я уже упоминал, в Китае. Но, исходя из той системы поддержки экспорта, которая сложилась в России, мы считаем, что эксимбанк, являясь агентом правительства, предлагает совершенно другой продукт, нежели агентство по страхованию экспортных кредитов. Госгарантии, которые получают экспортеры через Росэксимбанк, бесплатны, а продукт, предлагаемый агентством, будет платным по определению. Хотя риски, закрываемые госгарантиями и потенциальными страховками агентства, они одни и те же.
Учитывая опыт работы банка, не проще создать агентство на базе Росэксимбанка?
— Это невозможно по одной простой причине: это абсолютно разные формы деятельности. Мы банковский институт, подчиняемся закону «О банках и банковской деятельности» и занимаемся тем же, что и банки: структурированием финансирования, организацией синдицированных кредитов, предоставляем весь объем услуг по расчетному обслуживанию для экспортеров, предоставляем такие гарантии, которые агентство по страхованию экспортных кредитов в форме страховки никогда не сможет предоставить. Агентство же, если это будет страховой институт, должно подчиняться закону «О страховой деятельности», и, соответственно, работать будет по-другому. Если же это будет нестраховой институт, а некая новая структура, тогда для нее необходимо писать отдельный закон. И это очень большой объем работы.
К 2012 году объем государственной гарантийной поддержки экспорта должен составить 0,3-0,35% ВВП. Удастся ли добиться таких цифр?
— Статистика у нас – очень специфическая наука, надо сначала понять, что и как мы считаем. Одно дело, если мы говорим о прямых расходах бюджета, и другое, если учитываем условные обязательства бюджета. Кроме того, в рамках принятой методологии, когда оценивается объем государственной финансовой поддержки экспорта, принимаются во внимание и госкредиты. В российском бюджете есть отдельный блок государственных кредитов, которые в некоторых случаях являются экспортными, и их тоже надо учитывать. В ответе на данный вопрос первичен методологический подход. Думаю, что к 2012 году, скорее всего, не удастся выйти к 0,3-0,35% ВВП, если говорить о прямых расходах бюджета.
К какому году это станет возможным?
— Многое зависит от того, например, будет ли государство использовать такой инструмент, как фондирование экспортных кредитов Росэксимбанка. Этот инструмент мы использовали лишь однажды. Так был предоставлен кредит на модернизацию АЭС «Козлодуй» в Болгарии. То есть кредит предоставлялся Росэксимбанком, но фондировался за счет средств бюджета. По такой модели предполагалось фондировать еще один кредит, но российский экспортер проиграл тендер.
Вполне возможно, что в случае расширения программы участия российских компаний в строительстве АЭС за рубежом, данный механизм вновь станет востребованным. Ведь речь идет об очень больших объемах финансирования. По разным оценкам, в зависимости от того, какая будет доля болгарской стороны в финансировании на АЭС в Белене, может потребоваться от 2 до 4 млрд евро кредитов.
Если мы говорим о новых заказах на строительство АЭС за рубежом, понятно, что даже программа гарантийной поддержки будет неспособна обеспечить привлечение средств в таких объемах. Соответственно потребуется прямое фондирование. В свою очередь масштабы такого кредитования будут зависеть от того, насколько успешно российские компании будут выигрывать тендеры на строительство АЭС, от объема внешних заявок.
Вот при таких обстоятельствах к 2012 году мы можем выйти и даже превысить показатель в 0,3-0,35% ВВП. Но элемент неопределенности здесь очень большой.
